摘要：全球化影响下中国凭借高速的经济发展吸引了越来越多的外国移民跨界来华，这也意味着中国必须要正视移民政策，重视引进海外高端人才的移民战略。本文在此背景下，分阶段梳理了建国以来中国的外国人管理政策，并在此基础上探讨了与本国国情相适应的移民政策。研究表明，建国以来中国的移民政策经历了三个发展阶段，从碎片化向系统化、规范化，从严密控制逐步向管理与服务并重发展。但总的来看，现行移民政策仍以“防管”为主要基调，在政策体系、准入标准、生活服务与社会保障等方面与现实发展及高层次人才的引进需求已有较大出入。因此，本文主张尽快完善以吸引高端移民为主的移民政策，对相关法规政策体系及管理机构进行革新，以增强吸引全球人才的竞争力。
关键词：外国人；移民；外国人管理；高端移民；移民政策
1引言
全球化时代带来了生产的空间重组、产业的跨界渗透及人口的跨国迁移，带动了全球劳动和权利的再分配。国际人口迁移成为全球化的表征，也成为全球化历史进程的产物。目前，全球人口跨界流动主要从发展中国家流向发达国家，但在全球化影响下，一些新兴工业国家获得跨越式发展，也使得人口跨界的逆流，即从发达国家向发展中国家的人口流动日益活跃。如中国1996年外国人入境人数是674.43万人，到2013年就增长为2629.02万人，平均年增幅10.2%（图1）。这说明，中国正由一个单纯的移民输出国向输入和输出并重转变。活跃的人口迁移给中国的移民政策带来新的要求，即需要同时考虑留住本土人才及吸引跨国人才的双重挑战。中国在国际产业升级、国内即将进入老龄化社会、资源环境压力渐增的背景下，不可能继续走以廉价劳动力、低价商品为主的产业道路，必须实现经济转轨和社会转型，从“中国制造”走向“中国创造”。经济社会的转型需要劳动力市场的结构调整，需要具备创造力和竞争力的高端人才，但目前国内具备创新、创业素质的高端人才紧缺，顶尖人才流失现象严重。在此情况下，现实需要中国从正面对移民政策进行回应。
另一方面，长期以来，中国官方都一直没有“移民”的概念，而使用“外国人”的称谓。相对于“本地人”，“外国人”和“外地人”一样，是一种带有文化和地缘防卫含义的用语，是身份政治的体现。中国现行的涉外法律、政策体系基本都沿袭“防控”的思想，已滞后于现实需求。因此，从这一点上看，中国也必须对外国人管理政策进行系统性研究，并从正面回应建立符合中国国情的移民政策。目前已有不少相关研究指出类似问题，如刘国福、张秩岩对中国“绿卡”制度的现状问题进行探讨，王靖华对外国专家和海外高层次人才来华其配偶、子女、住房方面的优惠政策进行解读，高子平基于中国外籍技术移民的发展历史，对中国技术移民制度的立法实践、风险评估、路径选择进行研究等。《出入境管理法与国际移民》一书收录的22篇关于《出境入境管理法》及其配套法律文件的论文，对其立法途径与制度创新、主要特征、问题与缺陷等也进行了详实的研究。同时，也有部分学者通过对发达国家吸引海外高端人才的政策进行解读，反思中国外国人管理政策体系现状，提出加强制度建设的建议。如潘兴明重点探讨欧盟蓝卡计划对中国引进人才提供的借鉴意义；王耀辉对传统移民国家、西欧发达国家、亚洲四小龙及金砖四国吸引高端人才的移民政策进行系统梳理等。因此，本文在此基础上，通过对建国以来外国人管理政策的梳理，进一步系统地探讨现行的移民问题，并讨论与移民特征相适应的移民政策。这不仅有助于改善中国当下混乱的外国人管理与服务，同时也可为我国积蓄人才、建设国际化城市、建立新移民理论提供参考。
2建国以来的中国移民政策变迁
在中国，“外国人”一般是指跨越国界进入中国大陆（不包括港澳台地区）的外籍人士，有时也有文化血统的隐意，比如华侨和港澳台人士就一般不用此称谓。“移民”则是指从原住地移到目的地居所发生改变的人口，各国根据经济政治需要，对“移民”给予不同定义。中国如上所述，没有官方的移民定义，但本文仍用“移民政策”来指代现行的外国人管理政策。这一方面是为了与国际接轨，增强与先行研究的可对话性；另一方面也是隐含了建立符合中国国情移民政策的希冀。移民政策是以本国利益为主导，对人口跨境迁移进行全面选择、有效管理的制度性建构，主要包括对非本国国民的出入境权利、工作权利、福利权益等进行规范管理的相关政策。移民政策（外国人管理政策）与移民动态息息相关。建国以来，中国的移民政策经历了两次战略转型，大致可以划分为三大阶段。
2.1 1949年～1977年：严密管控的驱挤外国人阶段
新中国成立之初，面对资本主义国家对中国的封锁与制裁，防敌、防特、保卫国家安全与人民政权成为中国首要任务。因此，当时采取“打扫干净屋子再请客”的方针，对在华外国人（时称“外侨”）实施“逐步挤走大部，有意留下一部”的“驱挤”政策。1950年代开始，相继颁布一系列关于外国人管理的法律法规，例如1951年的《外国侨民出入境及居留暂行规则》，1954年的《外国侨民出境暂行办法》、《外国侨民居留登记及居留证签发暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》和1964年的《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》，奠定了中国移民法律政策的基础。这一系列法律法规以管控为主，不以外国人在华就业为考量点，对外国人出入境、过境、居留与旅行等在华期间的活动实施严格规范管理。如《外国人入境出境过境居留旅行管理条例（1964）》第八条“外国人入境、出境、过境，应当在签证内注明的有效期限内，按照指定的入境出境口岸、交通工具和路线通行；入境的外国人只许前往签证内注明的目的地；入境、出境、过境中途，非经许可，不得停留”、《外国侨民居留登记及居留证签发暂行办法（1954）》第五条“居留证有效期限分为六个月、一年或数年，但最多居留期限不得超过五年”以及《外国人入境出境过境居留旅行管理条例（1964）》第十四条“外国人前往所在市、县人民委员会划定的旅行区域以外的地区旅行，应当在规定的时间内，申请办理旅行证件”所规定的，外国人在华居留时间、活动范围被严格控制、遭到严密监控。
2.2 1978年～2003年：减少外国人在留限制，大力引入外国专家阶段
1978年实行改革开放政策后，中国经历了政治、经济的巨大变革，思想日趋活跃开放，逐步平复与资本主义国家的敌对紧张状态，出台新的外国人管理法律：1985年颁布的《外国人入境出境管理法》与1986年制定的《外国人入境出境管理法实施细则》（1994年进行修订）成为本时期外国人管理的基本法律。与前一时期相比，本阶段大大减少了外国人在留限制：在出入境方面，引入签证制度，为入境外国人提供了包括D字（定居）、Z字（工作）、X字（学习）、F字（访问）、L字（旅游）、G字（过境）、C字（乘务）七种普通签证，并增加了口岸签证。出入境无须按指定的出入境口岸、交通工具和路线通行；在居留方面，为居留一年以下的外国人发放临时居留证，居留一至五年的发放居留证，并规定在中国居留的外国人必须每年一次在指定时间到居住地公安局缴验居留证。居留地必须是政府指定的公寓；在旅行方面，规定持有效证件或居留证件的外国人可前往政府规定的对外国人开放的244个县市旅行，如前往不开放的地区，须申请旅行证件；对违反上述法律的外国人，规定了严厉的处罚方法，包括罚金、拘留、驱逐出境等。综上，前一时期对外国人的严防死守态度有所缓和，一系列新规在某些方面减少了居留时间、活动范围的限制，但外国人居住地依然受限制，对其管理仍然采取严格“防范”的态度。
这一时期另一重要发展是明确允许外国人在华工作，特别是大力引进外国专家。改革开放前，曾有苏联专家来华援助建设，但数量很少。文革结束后的1978年，邓小平在中央工作会议上给外国专家“正名”，认为“要发现专家，培养专家，重用专家”。此后，外国专家引进工作正式开始：1980年颁布《外国文教专家工作实行条例》，对外国专家的范围作出界定；1983年，发出《关于引进外来智力以利四化建设的决定》，明确提出引进国外人才是加快中国四化建设的战略方针；其后颁布的《关于引进外国人才工作的暂行规定（1983）》、《外商投资企业外国专家管理办法（1996）》、《对外国专家奖励办法（1990）》对外国专家的遴选程序、经费使用、生活待遇等方面进行全方位的规定。聘请外国专家主要采取中央各部委及各省市、自治区、直辖市人民政府主管部门的计划配置手段，采用集中居住、统一管理的方法，并为其提供大量政策优惠与超国民待遇。另一方面，允许符合条件的外籍人士在华工作。1985年颁布的《中华人民共和国外国人入境出境管理法》及其实施细则明确提出外国人可通过Z字签证入境任职或就业，但未就如何获取签证作明确规定；随后，未取得工作签证的外国人及留学生在华非法就业现象愈演愈烈，相关部门接连颁布一系列法规及政策，如《关于未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人在中国就业的若干规定（1987）》、《劳动部关于做好外国人在中国就业管理工作几个问题的通知（1988）》、《关于制止外国人在华非法就业的通知（1994）》等，要求相关部门加强外国人在华就业管理工作，严格取缔非法就业行为[28-29]；1996年，正式颁布《外国人在中国就业管理规定》，规定可在华工作外国人条件、申请就业许可证及签证流程、劳动管理方法等，明确了非外国专家的外国人在中国申请就业及管理的办法，但并未就其福利权益做出规定。这一时期奠定了中国外国人管理的双轨制度，外国专家在华工作持《外国专家证》，享受超国民待遇；普通外籍工作者持《外国人就业证》，不享有福利待遇。
2.3 2004年至今：发展永久居留制度，推动“千人计划”阶段
2004年至今，受经济全球化影响，中国对外贸易迅速发展、外向型经济繁荣，来华投资与就业的外国人逐渐增多，与世界各国关系紧密。在此背景下，中国对现有外国人管理法律法规进行整合修订并出台相关社会保障政策，进一步完善移民法规与政策体系：2012年通过的《中华人民共和国出境入境管理法》统和了外国人出入境管理与中国公民出入境管理的内容，成为“移民法”的雏形，《中华人民共和国外国人入境出境管理条例（2013）》为其实施细则；2011年颁布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》成为中国第一项涉及普通外国人福利权益的政策。中国移民法律政策体系进行与时俱进的改革，在继续减少外国人在留限制的基础上，开始关注其福利权益：在出入境方面，与前阶段相比，增加了M字（商贸）、Q字（亲属）、R字（人才）、S字（私人事务）签证，进一步细分了外国人入境目的；在居住方面，外国人可自行选择住所，并逐步开辟外国人在华购房渠道；在旅行方面，2650个县市对外国人开放，在华合法居留的外国人旅行不需再申请旅行证，但不允许进入不开放地区；在社会保障方面，规定在华合法就业的外国人应依法参加“五险”（职工基本养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险），由用人单位和个人按照规定缴纳社会保险费；对违反上述法律的“三非”外国人及协助者，规定了更为严厉的处罚。可见，这一时期对外国人的态度开始从管理与控制走向管理与服务并重。
为引进更多高层次外籍人才以促进中国进一步发展，2004年中国颁布了《外国人在中国永久居留审批管理办法》，明确建立了投资移民、技术移民、贡献移民及团聚移民制度，规定了永久居留权申请办法；2012年推出的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》规定，“持中国《外国人永久居留证》的外籍人员除政治权利和法律法规规定不可享有的特定权利和义务外，原则上和中国公民享有相同权利，承担相同义务”，特别在与生活息息相关的就业、子女入学、“五险一金”、房产购买等方面对永久居留的外国人一视同仁。借助永久居留制度，中国正建立以市场配置手段为主的技术、投资移民制度，给予符合条件的永久居民以国民待遇。
另一方面，从2008年起，中国相继出台了《中央人才工作协调小组关于实施海外高层次人才引进计划的意见（2008）》、《引进海外高层次人才暂行办法（2008）》、《关于为海外高层次人才提供相应工作条件的若干规定（2008）》、《关于海外高层次引进人才享受特定生活待遇的若干问题规定（2008）》，大力推动实施以计划配置手段为特色的“千人计划”，为“千人”们提供居留、出入境、落户、医疗、保险、住房、税收等方面的便利政策，给予超国民待遇[35-36]。由此，中国移民管理的双轨制度继续得到加强，既存在以市场配置手段为主的技术、投资移民永久居留制度，也存在以计划配置手段为主的外国专家与“千人”引进计划。
3政策讨论
中国外国人管理政策在过去65年中，从碎片化逐渐向系统化、规范化，从严密控制逐步向管理与服务并重发展，取得了长足进步。然而，目前政策体系总体上仍以管控为主要基调，主要政策思路仍然是“在制度设计上既要能满足管理的需要，使不该进的人进不来、需要管的人管得住，也要防止给正常往来的人员带来不便”，这给现实中移民管理与服务带来一系列困扰。
3.1移民政策系统性亟待完善
世界移民研究专家哈马尔认为，移民政策可分为两类，第一类针对移民过程，包括移民及外国人准入和居留的控制；第二类针对移民者，包括移民的社会融合及入籍问题。比较中国现行移民法律政策体系，可以发现，自建国以来中国移民法律政策虽不断发展，但与其他发达国家相比，中国移民法律政策仍然系统性、规范性、前瞻性不强。中国缺乏一部统领性的“移民法”；关于外国人准入和居留的控制政策较多，移民社会融入、归化、入籍政策缺失；移民管理采取双轨制度，给予部分移民特殊待遇。而且中国移民法律政策的制定一般是现状推着政策走，属于“头痛医头脚痛医脚”类型。例如针对1980年代起出现的外国人非法就业问题，劳动部在1987年～1994年连续下发七个“内部规定”，先通过零散的规章制度来“堵”问题，直到1996年才颁布《外国人在中国就业管理规定》，系统指导外国人在华就业问题。
3.2移民定义亟待明确
在管理控制的思路下，中国一直没有推出“移民”概念，而笼统地以“外国人”、“外籍人士”指代所有类型的在华外国人。即便是获取永久居留资格的外国人（按照国际惯例应属“移民”范畴），也只是被称为“持有《永久居留证》的外籍人士”。另外，中国并未就外国人统计推行一致的统计口径，造成各省市统计口径混乱、可比性低。例如全国层面在2007年进行的在华常住外国人统计，将居留时间超过三个月的外国人纳入统计范围；北京2009年则将居留时间超过六个月的外国人定义为常住外国人；上海统计年鉴将居留时间超过三个月的外国人定义为常住外国人，同时也对居留半年以上及获得永久居留资格的外国人数量进行统计；2010年第六次全国人口普查也将居留时间超过三个月的外国人纳入统计范围，但统计操作性定义及统计方法并不清晰，导致各地统计质量参差不齐，这一普查统计数据至今难以利用。“外国人”相关概念的定义紊乱，给现实的移民管理及学术研究带来诸多不便。
3.3准入政策严苛，操作性不强
2010年，全国居留三个月以上跨国移民仅占入境外国人的2%；同年上海约53%的移民滞留时间为一至五年。经调查发现，造成在华外国人居留期限较短的主要原因之一是准入政策。中国原则上不允许外国人在华长期居留，并通过严苛的入境、居留制度加以控制。在入境签证方面，《出境入境管理法（2012）》规定外国人居留证件有效期不得超过五年，严格限定居留期限；虽推出R字人才签证，但依据《外国人入境出境管理条例（2013）》规定，“申请R字签证应符合中国政府有关主管部门确定的外国高层次人才和急需紧缺专门人才的引进条件和要求，并按照规定提交相应的证明材料”，究竟如何申请R字签证存在较大的模糊性；另外，尚未对接永久居留制度推出投资移民类型的签证。
在居留制度方面，为吸引更多海外高端人才，中国2004年设立了投资移民、技术移民、贡献移民及团聚移民四种永久居留移民类型，但申请条件严苛，且主要依靠行政审批方法，尚未建立科学的评估体系。例如申请技术移民必须满足“在中国担任副总经理、副厂长等职务以上或者具有副教授、副研究员等副高级职称以上以及享受同等待遇，已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好”的条件，且必须在规定的单位任职。首先，在华工作四年成为申请的必备条件，缺少相关经验的外籍技术人才不能一步到位申请永久居留资格，必须先申请工作签证，在规定的单位工作满四年后才能申请永久居留。实际上，大部分发达国家和地区技术移民通常采取“分两步”和直接申请永久居留制度并行的方法，例如美国的“第一优先”类的三种全球顶尖人才不用排期、不需有雇主、无须申请劳工证便可以直接申领“绿卡”。其次，以职位和任职单位为基础评估申请人的能力，没有对申请者个人素质、能力、品德进行评估，也未考虑是否属于中国急需人才。再次，未量化申请人各项因素，主要采取行政审批手段，带有强烈的主观倾向。由于现行“绿卡”制度过于严苛且操作性差，实际申请与获得“绿卡”的外国人数量较少。截至2011年，全国仅有4,752名跨国移民获得永久居留资格，其中包括技术类移民1,735人、团聚类移民3,017人。而美国、澳大利亚和英国年均有12万、10万和3万人获得技术类永久居留资格。因此，中国永久居留制度并未起到吸引海外高端人才、为中国转型发展效力的效果，更大程度上仅仅是对某些在华跨国移民表达政府信任或嘉许的一种荣誉标志。
3.4生活服务及社会保障政策刚起步，实用性不强
中国移民政策以管控为主，面向非外国专家、非“千人”的普通常住跨国移民的生活服务、社会保障方面的政策数量几乎为零。长期以来的生活服务及社会保障的缺失，导致中国跨国移民以单身移民为主，携带家属来华的很少。并自发形成了涵盖零售、娱乐服务、商业服务与社会服务的族裔经济体系———他们居住于移民聚居区，在国际性超市、便利店购买日常用品，子女前往国际学校就读，生病就医使用本国医保等。中国特别是大城市的移民大都来源于发达国家、受教育程度高、在外企或跨国机构担任管理或技术职务，是中国转型时期迫切需要的典型高端移民。他们在华居住、工作，理应出台基础的生活服务及社会保障措施，促使他们在华安居乐业，为中国做出更大贡献。
中国现行的生活服务、社会保障政策可实施性偏低，实用性不强。例如2011年颁布的《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》将在华合法就业的外国人纳入社保范围，但实际上中国和外国关于社会保险的双边协定是该法实施的一大前提。也就是说，只有在中国和外籍劳动力国籍国签订协议，对社保的缴费、转移、携带等作出衔接性规定的基础上，外国人参加中国社保才能真正落实。但目前与中国签订社保协议的仅有韩国和德国两国，实际上大部分外国人仍无法参加中国社会保险。又如2012年颁布的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》给予获取永久居留资格的外国人以国民待遇，但实际上大部分待遇难以落到实处。例如其子女入学问题，规定“随迁子女义务教育阶段入学，符合条件的，可享受相关政策，由其居住地教育行政部门按照就近入学的原则办理入、转学手续，不收取国家规定以外的费用”。持有“绿卡”者的子女可选择进入中国公立学校国际部或普通学校学习，前者是比较理想的选择，但该类型学校数量少且收费高；而后者需要收取借读费，并要求入学者拥有良好的汉语基础。因此，大部分移民子女仍然前往私立国际学校就读。
3.5移民问题多头管理
发达国家在移民管理方面均指定明确的管理主体，设立依法行政的专责部门。例如澳大利亚设立“移民与多元文化及原住民事务部”、法国设立“移民、融入、公民身份与共同发展部”、英国内政部下设“移民及国籍行政局”全权管理移民事务。而中国尚未建立专职管理移民事务的机构，目前移民管理以外交部、公安部为主，涉及劳动部、各行业主管部门、外专局、人社局、教育局等。例如外国人申请在华就业，首先其任职单位必须向行业主管部门提出申请，随后报劳动部审批以取得《外国人就业许可证书》；其次，外国人须凭此许可证书、被授权单位的通知函电及有效护照到中国外交部下设的使领馆申请工作签证；再次，外国人入境后15日内，须携许可证书、劳动合同及护照到劳动部办理《外国人就业证》；随后，应在入境30日内，持就业证到公安机关申领居留证；另外，外国人在华社会保障由人社局管理、子女入学问题由教育部管理。移民事务管理部门众多，一方面各部门之间职能有交叉和重叠现象，不便于移民管理与服务；另一方面，繁琐的程序对不熟悉中国国情的外国人而言是巨大障碍，非常不利于吸引外籍高层次人才。
4政策展望
在全球化及中国经济飞速发展的影响下，改革开放以来中国移民数量不断攀升，且来华移民大部分为单身赴任、来源于发达国家、受教育程度高、任职于外企或跨国机构、担任管理或技术职务、滞留时间短、集聚于沿海发达省市的青壮年高端移民。中国现正处于转型的攻坚时期，为实现进一步的发展、成为世界大国，势必需要吸引、挽留、使用好高端移民。但中国现行法律政策体系及管理机构存在大量问题，不适应吸引外籍高层次人才的需求。这要求中国必须转变传统的移民“防管”思路，承认已经进入移民输出与输入并行的历史阶段，针对现有问题，建立以吸引高端移民为主的移民政策体系，对法律政策体系及管理机构进行革新，以增强中国吸引全球人才的竞争力。
（1）建立规范化、系统化的移民法律政策体系。首先，引入“移民”概念，为移民问题相关概念进行明确定义，推动移民统计的常态化、公开化；其次，加强移民社会融入及入籍政策的研究，进一步完善移民法律政策体系；另外，要加快研究发达国家移民历史、问题并借鉴其经验，预防可能发生的问题。
（2）放宽准入政策，提高可操作性。对低端移民、非法移民可延续管控为主的方法，对中国需要大力引进的高端移民则需要不断降低准入门槛，为其申请在华工作、投资提供便利。在工作许可申请方面，借鉴德国《移民法（2005）》的做法，将居住、工作许可的申请合二为一，即外国人仅需申请居留资格，劳动部门直接审核是否给予工作许可，不需另外申请。在居留许可申请方面，适当延长在华工作高端人才的居留期限；进一步改革永久居留制度：一方面调整技术移民与投资移民的申请条件，例如技术移民的申请门槛从以职位为基础向以个人能力、素质、职业、品德、是否为急需人才转变，并降低在华工作经验要求；另一方面，改变行政审批的惯例，借鉴发达国家“绿卡”制度设计，引入积分评估、移民职业清单及劳动力市场测试方法，建立科学合理的评估体系。
（3）为合法移民提供生活服务与社会保障。首先，改变中国移民管理的双轨制度，逐步取消计划体制下外国专家及“千人”的超国民待遇，对各类外籍人才采取同样政策，使他们在市场规则基础上获得普适性的国民待遇。其次，不断探索新的可实施性强的服务方法与机制，如与现有族裔经济企业合作，为跨国移民提供优惠服务；或将移民集聚的大城市作为试点，配套专项资金，鼓励创新移民服务与保障政策。
（4）加强移民管理机构建设。在现行多头管理的情况下，需进一步明确各主管部门责任，解决管理职能交叉、法律政策不统一、管理标准不一致等问题；大力推进信息平台建设，加强移民主管部门的信息交流，实现部门信息共享；简化各项行政手续，为签证、居留申请提供便利。从长远角度看，中国必须建立一个专责移民事务管理机构，统和与移民事务相关的各职能部门，并简化现有复杂程序。
编辑 | 项羽雯
审核 | 司桂霞
