【按】调查研究是做好领导工作和科学决策的一项基本功，调查研究能力是领导干部整体素质和能力的一个组成部分。云南省金融办党组书记、主任刘光溪非常重视基层调查研究工作，在五年多的时间里，紧扣习近平总书记提出的深、实、细、准、效五个字的调研要求，先后深入各相关县市区和部分乡镇及村委会，与基层干部群众进行点对点、面对面的交流座谈，对县域三级金融（县城“三民金融”、乡镇“三基金融”、乡村“三农金融”）作了深入调查研究，形成了一些有一定参考价值、并切合云南实际的地方金发展调研报告。现选择
其中一篇印发大家，供学习讨论参考。
做活县城“三民金融”
做实乡镇“三基金融”
做优乡村“三农金融”
——云南省县域三级金融改革创新试点与服务便利化的
实践及理论思考
刘光溪
构成县域行政管理体系的县乡村三级是我国行政体制管理的最末端，承担着大量的事权，正所谓“上面千条线，下面一根针”、“上面是系统，下面是总统”；是民营经济和农民最为集中的区域，管理服务的对象复杂，管理的难度也相对较大；同时也是我国金融机构、金融服务相对缺失和薄弱的“最后一公里”，农民的金融运作权迫切需要得到恢复，金融虽然是为适应经济的发展而产生并为经济服务，但是金融同时会反作用于经济并对经济的成长和运行有着举足轻重的影响。历史和事实反复证明，哪个地方的金融发展了，哪个地方的经济就充满活力，区域金融改革创新发展的力度和金融服务的便利化程度直接关系到区域经济的发展，关系到广大人民群众的生产生活，与基层群众的切身利益密切相关。近年来，云南省金融办着眼于县乡村三个层面的县域金融客观需求，着力用好用足用活中央深化金融体制改革的各项政策法规，大力培育发展县城“三民金融”、乡镇“三基金融”和乡村“三农金融”，始终贯穿一个核心思想思维和思路，那就是在县城一级，只有建立健全民营金融组织体系，才能确立民生金融服务保障体系，实现民本金融服务便利化；在乡镇一级，只有建立健全基层金融组织体系，才能确立基本金融服务保障体系，实现基础金融服务便利化；在乡村一级，只有建立健全农村金融组织体系，才能确立农民金融服务保障体系，实现农业金融服务便利化，全力提升金融贴近县域、贴近基层、贴近小微的服务便利化水平，促使金融服务重心下移下沉下放，逐步探索出一条县域三级金融改革创新发展的特色之路。
一、中央关于县域三级金融改革创新的顶层设计与政策导向
县，是我国行政建制中非常重要的经济单元，一头联着农村，肩负着带动农业转型、农民转移和农村经济结构转变的历史重任；一头联着城市，为城市发展提供了丰厚的资源和广阔的市场。与县域经济共生共荣的县域金融是县域经济发展的重要支撑力量，金融产业的每一次演进都对县城、乡镇和乡村发展起着重要的推进作用。正是基于对县域金融重要性的认识，中央对县域三级金融改革创新一贯高度重视，通过加强顶层设计，传递出明确的政策导向，推动各地积极开展改革创新试点工作。
（一）中央有科学的顶层设计，而且政策导向非常明确
关于县域三级金融的顶层设计，从国家层面来说，远的可以追溯到中国农业银行的“恢复重建”、农村信用社走出中国农业银行“另立门户”、中国农业发展银行的“横空出世”和中国邮政储蓄“深化改革”成立银行机构，以及国家放宽县域及以下地区新设金融机构的准入门槛，允许自然人、企业参与到新型农村金融机构的建设中来，等等。特别是2004年以来，中央连续11个“1号文件”都提到了县域和“三农”金融服务改革创新的问题。近的可以从以下几个发展阶段体现出来：一是国家从市场运作的原则出发调整和放宽了市场准入标准，鼓励村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织的产生；通过酝酿《小额信贷管理条例》、《放贷人条例》等法规的出台，承认民间金融活动的积极作用和合法地位，引导民间金融健康发展。一方面，组建新型农村金融机构。2006年12月，中国银监会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，允许境内外银行资本、产业资本和民间资本以较低的注册资本在农村地区投资组建新型金融机构。比如鼓励各类资本到农村地区新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行；农村地区的农民和农村小企业也可按照自愿原则发起设立为入股社员服务、实行社员民主管理的社区信用合作组织；鼓励境内商业银行和农村合作银行在农村地区设立专营贷款业务的全资子公司。此后，村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社等新型金融组织逐步发展起来。另一方面，完善县域金融基础设施服务体系。中国人民银行在贵州、山东、福建部分农村开展农民工银行卡试点工作，切实帮助解决农民工打工返乡携带大量现金的资金安全问题。二是2013年6月 19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究部署金融支持经济结构调整和转型升级的政策措施时，提出鼓励民间资本参与金融机构重组改造，探索设立民间资本发起的自担风险的民营银行和金融租赁公司、消费金融公司等。进一步发挥民间资本在村镇银行改革发展中的作用。这是国家第一次明确提出试点民间资本主发起设立自担风险的小微型民营金融机构，标志着金融业正式对民间资本开放。三是2013年7月5日，国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。这份被业内称为“金十条”的《指导意见》明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。随后，央行和银监会也表态要支持设立民营银行，让民企看到了创办民营银行的曙光。四是2013年11月9日，党的十八届三中全会提出，“在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”，删除过去诸多文件中“自担风险”的提法，国家在民间资本发起设立民营金融机构方面有了突破性政策支持。国家强力推动金融服务小微企业和“三农”发展。对小微企业间接融资和直接融资，实行差异化监管政策，对不同类型银行业金融机构在经营地域和业务范围上实行差异化准入管理，探索优化银行业分类监管机制，建立相应的考核和评估体系。“一行三会”等中央金融管理部门专门针对小微企业的融资问题，制定了差异化的金融监管政策，推动小微企业融资产品、融资市场和融资服务体系的创新。加快农村金融产品和服务方式创新，推进农村产权确权登记颁证服务平台建设，并与评估、流转、信贷融资等服务做好衔接，加快推进农村信用体系和支付结算体系建设。五是2014年4月16日，李克强总理主持召开政府常务会议专门针对县域和农村金融改革发展问题提出了6条具体措施，包括丰富农村金融服务主体，分类推进农村信用社等金融机构改革，培育发展村镇银行，提高民营资本持股比例，鼓励建立农业产业投资基金，整合放大服务“三农”能力；加大涉农资金投放，对符合要求的县域农村商业银行和合作银行适当降低存款准备金率，落实县域银行业法人机构一定比例存款投放当地的政策；发展农村普惠金融，完善扶贫贴息贷款政策，推动偏远乡镇基础金融服务全覆盖；加大对发展现代农业重点领域的信贷支持，完善农业保险保费补贴政策，建立大灾风险分散机制；培育农村金融市场，开展农机金融租赁服务，创新抵质押担保方式，发展农村产权交易市场；加大政策支持。完善涉农贷款财政奖励、农户小额贷款税收优惠和农村信贷损失补偿等政策，切实防范金融风险。要求所有涉农金融机构都要努力往下“沉”，做到不脱农、多惠农。这些政策措施足以充分说明国家层面对县乡村三级区域金融改革创新的高度重视，政策导向非常明确。六是推动建立和完善分层有序的金融监管体制。2014年8月，《国务院关于界定中央与地方金融监管职责和风险处置责任的意见》（国发[2014]30号）正式印发，支持地方政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司的监管，对非融资性担保公司进行清理规范。强调地方政府要落实对融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资（咨询）公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度，化解金融风险，切实维护地方金融市场秩序。完善地方金融管理体制，科学界定地方金融管理的职责边界，强化和落实地方政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任，建立地方金融管理监测预警机制，加强地方人民政府与国家金融管理部门的沟通协调，形成监管合力，防止出现监管真空。标志着国家逐步强化地方政府对地方民营金融的监管责任，赋予地方政府一定的金融监管权、发展权，合理引导民营金融服务“三农”经济、民营经济、小微企业等实体经济，改变依赖限制民营金融资本进入金融领域，让其在体制外循环，并将其风险处置责任转让给地方政府的传统做法。地方政府金融监管权、发展权的落实是中国金融史上一次划时代的重大改革，必将推动地方金融特别是县乡村三级区域金融持续快速健康发展。
（二）各地贯彻中央顶层设计的改革创新层出不穷
关于地方区域金融改革创新如火如荼的试点，可以从东部、中部和西部三个省市的发展充分体现出来。在东部，山东省于2011年6月选择10个县市区开展县域金融改革创新试点工作，随后试点范围逐步扩大，金融创新日新月异，成为引领中国地方金融改革的一面旗帜。山东省县域金融改革最大的亮点体现在三个方面：一是强化地方金融监管。2013年12月，山东省人民政府出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》（鲁政发[2013]28号），提出省市县三级人民政府必须成立“金融工作办公室”并加挂“地方金融监督管理局”的牌子，着力解决地方金融管理力量薄弱、职能缺位、业务分散等问题。目前，全省17个设区市和137个县市区全部独立设置金融工作机构，并加挂地方金融监督管理局牌子，县级地方金融监督管理局平均编制9人。二是促进民间融资规范发展。2012年3月，山东省人民政府办公厅出台《关于促进民间融资规范发展的意见》（鲁政办发[2012]18号），决定在部分县域开展民间融资规范引导工作试点，2013年10月全面推开。目前，全省先后批准成立了528家民间融资登记服务机构和471家资本管理机构，为规范民间融资走出了一条创新之路。三是积极探索和推进农房抵押贷款业务。明确抵押人在集体土地上有多幢房屋的，在留有一幢满足居住的情况下，可将其他房屋抵押；抵押人仅有一幢房屋的，须提供第三人在实现抵押权时为抵押人提供居所的担保。在中部，河南省从2008年10开始，紧紧围绕深化农村改革有针对性地推进农村金融产品和服务方式创新，着力解决“三农”和中小企业贷款难的问题。一是在启动农村集体土地确权登记发证的基础上开展农房抵押贷款。如平顶山舞钢市信用联社专门针对新型农村社区居民开发了兴万家农村社区居民特色贷款，该款产品支持的范围和对象是已经搬入或即将搬入新型农村社区的居民，贷款额度原则上不超过抵押物评估价值的60%，同期利率下调4个百分点以后，70%的利息由当地财政补贴，农户实际只需承担30%的利息。二是开展联合增信模式创新。积极推进信用户、信用村和信用乡镇评定工作，对信用好的农民贷款担保协会和农民专业合作社担保协会担保的贷款规模适当放大。由于协会成员对贷款人的经济实力和信用非常了解，不仅省去了当地信用社的贷前审查，还有利于信用社的贷后管理。三是开展贷款模式创新，支持外出务工人员自谋职业和自主创业。比如新县信用社开展的“地球人贷款”业务，借款人只需携带劳务公司出具的出国证明、身份证、印鉴便可在辖区内任何一家信用社办理一定额度的贷款。四是开展贷款担保模式创新。通过开展仓单质押贷款、大型农机具抵押贷款和龙头企业加农户担保贷款，扩大农户和农村中小企业动产不动产抵质押范围。在西部，重庆市于2009年启动统筹城乡改革工作，并争取国务院将重庆确定为国家城乡统筹综合配套改革试验区，鼓励支持重庆大力推进农村金融产品和服务创新先行先试。一是明确农村金融改革创新的总体思路。提出以开展“三权”抵押贷款为突破口，坚持遵循自愿、互利、公平和诚实信用原则，在不损害农民利益、不改变农村土地所有权性质、不改变土地用途的前提下，政府搭建平台，推动金融机构开展农村“三权”抵押融资业务，盘活农业资源，建立风险分担机制，通过政府补助和市场化处置方式，综合保障农民利益，有效解决“三农”贷款难的问题。二是建立“三权”抵押贷款政策支持体系。制定了一系列政策意见和配套措施，鼓励金融机构推进“三权”抵押融资业务。三是建立“三权”抵押贷款风险补偿机制。出资7亿元组建“三权”抵押贷款风险补偿基金。如果贷款发生损失，财政补偿比例为损失金额的35%（市财政承担20%，区县财政承担15%）。风险补偿基金主要由市和区县财政预算安排、风险补偿账户的利息收益和社会捐助等其它资金构成，风险补偿账户设立专用账户存储，进行专项核算、专款专用、封闭运行。四是建立“三权”抵押贷款担保及损失分担机制。组建注册资本金为30亿元的兴农融资担保有限公司，在全市范围内构建一个“伞形”贷款风险分担机制。五是理顺地方金融管理体制。明确重庆市金融办全权负责地方金融管理，负责担保、租赁、典当、小额贷款公司、金融资产交易所等非银行金融机构的审批与管理，履行对西南证券、重庆银行、重庆农村商业银行等地方金融机构出资人的职责，承担上市办职责，由此减少了部门职责分割所带来的协调困难。
二、云南县域三级金融发展中的主要困难和问题
县域一般包括县城、乡镇和乡村三个层级。截至2014年末，云南共有129个县市区（包括13个县级市、13个市辖区、29个民族自治县、74个非民族自治县）、1370个乡镇（包括83个街道办事处、595个镇、692个乡）、14035个村（包括1415个居委会、12620个村委会）。县乡村三级是云南实现跨越式发展和全面建成小康社会的关键所在，但也是目前金融服务最缺失或最薄弱的区域。目前，云南县域三级金融发展中面临的主要困难和问题集中体现在以下九个方面。
（一）金融结构严重失衡
从金融市场来看，银行一业独大，保险次之，其他证券、基金、信托市场几乎为零；从机构区域分布情况来看，传统金融机构多数分布在县城，乡镇和农村分布较少。从金融产品和服务创新来看，县城金融服务主要是存、贷、汇等传统业务，其他消费信贷、投资理财、支票结算、信用卡、网上银行等创新业务，在许多县市和乡镇基本处于空白状态，村社一级就更不用说。
（二）信贷资金流失严重
外来金融机构的信贷审批权限逐级上收，很多商业银行的县级分支机构几乎没有实质性的贷款审批权，吸储容易放贷难。特别是由于基层网点权责不对称，惧贷、慎贷、惜贷的现象时有发生，银行平时更多的精力是拉存款而不是帮助企业如何争取贷款做大做强，从而导致银行存贷比长期低位运行。部分信贷资金通过转贷款、拆借等方式用于非农领域或向中心城市集中，县域资金大量外流，成长型的涉农企业、种养大户、农民专业合作组织等中低端的贷款需求难以得到满足。作为支农主力军的农村信用社由于规模受限，合意贷款不合宜，有钱贷不出去的问题较为突出，大量存款集中到省级层面甚至流入货币市场。更为突出的是，在怒江、临沧和迪庆三个州市所属的县市区，当地仅有的邮政储蓄机构依然只吸收存款，不发放任何贷款。以红河州为例，2013年末红河、金平、建水、屏边、石屏、个旧6县驻地银行金融机构的存贷比平均只到45%，其中最高的个旧市67.9 %，最低的红河县只有36.6%，本该用于“三农”的信贷资金被上级金融机构大量抽走。
（三）内生金融相对缺失
总的来讲，真正内生于云南县乡村三级的金融业态并不多，目前相对成熟的只有小额贷款公司、股权投资类企业、资本管理公司、融资登记服务机构、金融服务公司，以及典当、寄售和投融资咨询公司等廖廖几种新型业态，这些机构和组织虽然数量上接近1.6万家，相对于一个拥有4700万人口的省份来说，仍然显得杯水车薪，整个新金融组织体系非常薄弱。特别是这些新金融组织分散于多个部门管理，难以形成合力。工商部门直接登记注册的投资咨询类企业，由于监管主体缺失，业务边界模糊，造成无序经营。
（四）金融管理条块分割
我国分业、垂直、分散、分割的金融管理模式，不能实现横向监管信息的共享，从一定的程度上削弱了金融信息配置资源的功能，导致监管链条过长、成本过大、效率低下，难免留下监管空白，形成监管真空。大部分县域只有人民银行一家金融监管机构，由于职能限制，除了负责货币政策的传导和金库管理以外，并不能充分发挥地方金融管理职能。保险监管在县域还是空白，很多保险公司业务先入为主，竞相推销保险产品，造成无序竞争，服务质量下降。
（五）基层政府作用有限
在县域金融监管方面，基层政府所能发挥的作用非常有限。2009年7月，云南省人民政府金融办公室成立以后，对地方金融监管特别是在培育发展各类新金融组织和风险处置方面做了很多有益的探索和实践，对整个金融监管形成了较好的补充。但对于省级以下地方政府特别是县级地方政府虽然成立了金融办，但是普遍定位模糊，协调不力，沟通不畅，缺人缺编的问题比较突出，只能临时挂靠当地财政部门或县政府办公室，该管的管不了。乡镇一级和乡村层面对于金融的监管就可想而知。
（六）民资潜力挖掘不够
近年来，随着农民增收渠道增多，民间沉淀了大量的闲钱长期“躺”在存折上，靠着微不足道的利息收入来弥补物价上涨带来的损失。有的少数民族地区由于受到传统文化和民风民俗的影响，宁愿让钱堆在家里发霉也不愿拿去存入银行。有些优质小微企业和个体工商户嗷嗷待哺，在急需资金支持、从大银行又拿不到贷款的情况下，不得不依赖民间高利贷暂时维持着基本运营，无形中推高了企业融资成本，怨气很大，沉积了许多矛盾。也就是说，民间大量沉睡的资金急需激活。
（七）民间借贷风险积累
在所谓高回报的诱惑下，我省民间借贷呈现出融资中介多样化、资金来源多元化、融资链条复杂化、资金流向隐蔽化、资金运作功利化等复杂特征，无论是县城、乡镇，还是农村都不排除“庞氏骗局”的存在，只是“局”的复杂程度而已，金融风险问题不容忽视。从根本上解决这些问题，迫切需要通过搭建阳光透明的投融资平台，畅通投融资渠道，满足广大群众日益增长的多元化、多渠道投融资需求。
（八）有的政策难以落实
为了推动县域三级金融发展，国家出台了许多扶持政策，但是有的政策措施在云南迟迟落不了地，部门之间要么敷衍塞责、应付了事，要么各行其是、疏于协调。比如小额贷款公司按西部大开发鼓励类产业相关政策享受15%税率优惠的问题，尽管省政府专门发了文件，但真正落地惠及到相关企业难度很大。有的小额贷款公司、资本管理公司、融资登记服务机构等新金融组织，由于受到当地相关部门的歧视，在县里办不了房产、车辆、土地、股权抵押登记。小额贷款公司接入人民银行征信系统的问题在云南仍然没有破题，给小额贷款公司在贷前调查和风险防范等方面增加了难度。
（九）发展环境有待改善
云南县域信用环境总体是好的，但这几年在云南金融市场先后发生的几起典型案例不得不引起我们的高度重视。比如金座非法集资案、省公投案、绿大地欺诈上市案和城投债违约风波等各种阴影影响到了云南的整个金融生态。在有的县城、乡镇和乡村，个别不守诚信的企业恶意逃废债，导致金融机构与企业之间信任脆弱，影响到当地整个融资环境。另外，云南的县域金融基础设施建设也还比较滞后。比如，一些乡镇和人口相对集中的村委会，以及沿边县市周边口岸、通道目前仍然存在存取款“双难”的问题。县域金融人才相对缺失，迫切需要通过创新机制和完善必要的制度来选人、用人和留人。在协调管理和服务层面，有的基层领导干部缺乏必要的金融专业常识，介绍农业谈一天、汇报工业谈半天、说起金融不沾边。乡镇领导干部和社员对金融常识的理解和把握也就不难想象。
三、云南县域三级金融存在问题的根本原因分析
云南县域三级金融发展存在的困难和问题，既有个性的，也有共性的。共性的原因往往又是多方面的，既有国家层面上的客观制约，比如国家相对独立的金融政策法规体系，导致地方金融发展的有效需求难以得到完全满足；也有地方操作中的主观认识问题，比如有的地方领导干部由于长期受到传统观念的束缚，认为金融只能中央办、不能地方办，只能国办、不能民办，结果造成不敢做、不想做、不会做。既有国家政策和监管的因素，比如我国分业垂直的金融监管体制限制了资源的横向共享，导致基层金融监管过度或形成监管真空，以及国家金融资源统一供给与云南地方经济社会发展对金融资源的实际需求不匹配，地方金融资源流向了中心地市；当然也有实际操作中创新不够的问题。总之，方方面面的因素交织在一起，严重制约着云南县域三级金融改革创新和发展。这些共性的制约因素主要体现在以下三个方面：
（一）县域基层金融体系之所以不健全，是因为外生金融安排赖以生存的基础与当地经济环境特征之间不相容
我国正规金融安排是基于现代商业社会特征而设立运行的，开放和流动是现代商业社会最本质的特征。正规金融在现代商业社会中为了消除借贷之间信息的不对称，必然通过开发专门的技术进行信息搜集和过滤。在我国现代农村，私人信息非常广泛而公共信息又非常有限，正规金融机构对农村家庭征信的成本高得令其难以接受。在难以消除信息不对称带来的风险时，正规金融机构往往引入抵押、担保等非价格条款来控制风险，然而农村可以作为抵押、担保的资产往往被排斥在正规金融保证资产标准之外。因此，很多大型商业银行不是不想服务基层、支农惠农，是因为他们水土不服，难以在农村生存，被迫纷纷撤出。当地要想发展自己的民办金融，又受到很多政策限制并面临着法律层面的风险。最终结果必然是正规金融服务沉不下去，草根金融处处受到无形压制。
（二）县域基础金融服务之所以得不到落实，是因为我国金融发展的特殊逻辑和制度安排与当地经济发展不相容
我国的县域三级金融体系在本质上属于围绕城市工业化而设立的制度安排，其目的是为发展重工业筹借和配置资金。在中央政府主导的金融纵向分割和地方政府主导的金融横向分割下，大量的资金流向了国有工业部门，金融发展被迫让位给短期经济增长。金融机构为了城市工商业发展，不得不扮演“抽水机”的角色，把县域三个层面的“金融剩余”吸取到城市，很多基层地方政府甚至把这类外来金融机构气愤地称为“吸血鬼”，戏说他们开展党的群众路线教育实践活动，从群众中来（千方百计吸收居民存款）做得很充分，到群众中去（发放必要的贷款给困难企业）做得不到位。
（三）县域基本金融服务之所以跟不上，是因为金融功能的内生形成属性与提供金融功能的机构外生安排之间不相容
金融是随着市场交易的产生而产生并在交易深化过程中变迁的一种交易制度，其功能不是人为设计的结果，而是体现了市场分工和交易的内在要求。而我国县域三级金融基本上是属于外生的或外生化的、行政化的正规金融组织，属于内生的正规金融组织如民营金融等寥寥无几，农村民间内生的非正规金融组织受到政策方面的严格限制。从外部降临在县城和乡镇的正规金融组织有钱就任性，创新动力和能力严重不足，山穷水尽，江郎才尽，黔驴技穷，难以有效履行县城、乡镇和农村金融服务功能。
四、云南县域三级金融培育发展的实践创新与探索
近年来，为了解决县域三级金融发展中的困难和问题，云南省金融办积极适应新常态，主动引领新常态，站在着力保持全省经济平稳健康发展、做好扶贫工作和推动云南跨越发展的高度，先后启动了“三农”金融服务改革创新及服务便利化、县域金融改革创新及服务便利化、“三基”金融改革创新及服务便利化等区域金融综合改革试点，提出率先发展新金融组织，改善基层金融服务，把广大群众期盼已久的好事办实、实事做好，让金融服务像阳光一样普照城乡，如雨露一般润彻村寨。
（一）强力推进“三农”金融服务改革创新试点工作
此项试点工作最早于2010年9月在昆明市进行探索， 2011年6月，我们从省级层面进行部署并选取晋宁、东川、开远、富宁、富源、隆阳等6个县市区进行推动。一是从认识上扭转了长期以来形成的金融服务“三农”这一思维逻辑，提出了具有全新涵义的“三农”金融服务概念，强调一切从“三农”的实际需求出发、以“三农”为中心来开展金融活动。二是引导涉农金融机构实践创新金融产品，积极开展林权、农村土地承包经营权、居民房屋所有权等“三权”抵押贷款，把农村“死资产”变为“活资金”。截至2014年末，全省农村产权抵押贷款余额超过222.11亿元，打出了一批云南特有的“三农”金融服务创新品牌，如大理州南涧县的“金果贷”等。三是探索试点适合“三农”发展的小微、微微金融机构，鼓励各类农业合作社、专业合作社和股份合作社发展。四是强力推进“三农”保险金融改革创新试点和服务便利化行动，积极探索其他特色农产品保险、森林火灾保险、小额人身保险和信用贷款保证保险业务试点。五是在一些具备条件的行政村设立金融服务点和农村产权交易中心，从2014年6月开始，试点范围扩大到了全省129个县市区，试点的内容也进一步得到拓展。中央深改办、中央农办通过工作简报全面介绍了云南的试点情况。“三农”金融服务改革创新最大的亮点是解决了“三权”抵押的问题，为更多的农作物和大牲畜提供政策性风险保障。
（二）着力开展县域金融改革创新及其服务便利化试点
此项试点工作于2014年5月28日在龙陵县宣布启动，提出在全省30个县域内重点推进10项工作，着力推动县域金融服务便利化。2014年9月，云南省人民政府办公厅正式印发《关于促进县域金融改革创新发展与服务便利化的实施意见》，提出坚持市场化改革和普惠金融发展的改革导向，坚持简政放权与加强监管齐推进的发展理念，坚持创新发展与风险防范相协调的基本原则，以建设沿边金融综合改革试验区为重要契机，以完善县域金融组织体系建设、加快县域金融服务创新、提升县域金融服务水平、加大政策支持力度为出发点和落脚点，以提高县域金融改革创新发展与服务便利化程度为目标，以加快推进“三农”金融服务改革创新、“三农”金融服务便利化行动、县域金融改革创新、民营金融创新培育发展、小微金融培育发展、县域金融资源优化配置、民生金融发展、普惠金融创新发展、民营创业金融培育发展、沿边（跨境）金融改革创新10项试点工作为主要抓手，各有侧重地开展县域金融改革创新试点工作，大力培育发展贴近基层、贴近“三农”、贴近小微企业的现代金融服务体系。县域金融改革创新最大的亮点是，强化地方金融管理服务，完善县域金融组织体系。
（三）聚力探索乡镇“三基金融”改革创新与服务便利化试点工作
此项试点于2014年12月29日在禄劝县宣布启动。为了推动这项工作，省金融办党组提出把禄劝县皎平渡镇作为“三基金融”扶贫定点挂钩示范镇部署推进和落实并选派了两位年轻干部到乡镇挂职推动这项工作。这是省金融办党组继2014年解决福贡、贡山两县小额贷款公司机构空白和扶持贡山县独龙江乡改善部分金融基础设施后，落实金融服务扶贫开发战略的又一生动实践。省金融办8位厅级领导干部和另外3位处级干部各包一个村委会，充分发挥各自优势，协调动员各种力量帮助村委会解决一些实际问题。目前，国家开发银行、中国农业发展银行两家政策性银行云南省分行，富滇银行，云南省农村信用社，诚泰财产保险公司，太平洋证券公司、曲靖市商业银行等金融机构都表示愿意参与到“三基金融”改革创新试点和皎平渡镇挂钩扶贫工作中来，并做了很多前期工作。“三基金融”改革创新最大的亮点是推动民营金融组织特别是小微金融和微微金融进乡镇、进农村，服务千家万户群众。
（四）全力开展小额贷款公司试点工作
此项试点工作于2008年12月在全省范围内全面启动。此前，全国已在山西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省区搞过试点。截至2014年末，全省小额贷款公司数量已发展到552家，注册资本金达到282.63亿元，高的12亿元，低的500万元，平均注册资本金5120万元。已开业的小额贷款公司累计发放贷款1127.12亿元，其中支农贷款778.23亿元，小企业贷款143.75亿元，使近6万农户、创业者和小微企业受益，间接为社会新增就业岗位约21万个，在缓解县域金融“贫血”、破解小微企业和“三农”融资难等方面发挥了重要作用。2011年6月，云南省人民政府办公厅正式印发《云南省小额贷款公司管理办法》，进一步明确了小额贷款公司的设立条件、经营范围和监督管理，标志着云南省小额贷款公司的发展步入规范化、常态化轨道。小额贷款公司试点最大的亮点是，让富人的钱不通过存入官办金融机构也能获得收益，并为急需用钱的小微企业和个人“雪中送炭”。
（五）大力开展县域内新金融创新培育试点工作
2013年6月19日国务常务会议提出允许民间资本发起设立民营银行等金融机构以后，云南省金融办联合“一行三局”出台关于加快推进民营金融机构培育发展试点工作的指导意见，及时启动培育民营银行、民营保险机构、消费金融公司、金融租赁公司工作，并探索开展资本管理公司、融资登记服务机构、金融服务公司、微企业金融服务公司、微微金融服务公司、互联网金融、金融要素交易等金融创新试点。此前，云南省金融办还提出超常规发展股权投资基金，通过建立滇京、滇浙、滇深、滇沪、滇鲁、滇港金融合作机制，推动产融对接。开展金融服务州市行和小微企业融资便利化活动，推动金融服务贴近基层、贴近民生、贴近“三农”。截至2014年末，全省已推荐上报4家民营银行待批，支持发展了1300多家新型小微金融组织。这些不吸收公众资金、限定业务范围、风险外溢较小的金融活动在市场上表现出了强大的吸引力和旺盛的生命力。这几项改革最大的亮点是大力培育发展各类新金融组织，推动民间借贷阳光化、合法化。
五、云南县域三级金融改革创新试点及服务便利化的几点思考与建议
通过几年来的实践探索，我认为云南县域三级金融改革创新要摒弃“五种偏见”，大力培育发展新型正规民营金融组织，具体到在县城层面要做活“三民金融”，在乡镇层面要做实“三基金融”，在乡村层面面要做优“三农金融”，同时要不断强化监管服务，营造良好的县域三级金融发展环境。
（一）摒弃“五种偏见”，积极发展新型正规民营金融组织
推动县域三级金融改革创新试点及其服务便利化，必须彻底摒弃“五种偏见”，切实建立健全地方新金融组织体系，这是县域三级金融改革的核心。一是要摒弃对新金融组织体制上的偏见，从思想上彻底改变金融机构必须国营国有的观念。我国历史上，金融源于民间始于民营，而并非一直以来就是国有垄断。金融风险的出现与所有制无关，县域三级金融改革首先要逐步打破国有与民营的分别界限，消除所有制认识误区在金融领域的负面影响，合理地引导民间资本主发起设立各种新金融组织，消除基层金融高度压抑状态。二是要摒弃对新金融组织法律地位上的偏见，彻底破除现有政策和法律方面的体制机制隐性障碍。国家金融监管部门作为我国金融业的主要管理者，需要推动放权让利的金融体制改革，降低民营金融机构市场准入门槛，特别是要消除民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象，避免“镜花水月”。完善金融发展的差异化政策，加快推进小微金融管理制度建设，为民间资本主发起设立银行、证券和保险等金融机构提供制度支持和保障。三是要摒弃对新金融组织“爱莫能助”的偏见，充分赋予地方政府金融监管调控权。国家要赋予地方政府一定的金融调控权、监管权和发展权，支持地方政府建立地方性金融管理部门，补好地方金融监管缺位问题，对各种小微金融机构进行有效引导和管理，与国家监管部门形成监管合力，形成分层有序的金融管理体系，共同推动民营金融机构发展。只有真正赋予云南地方金融监管调控权，才能真正还农民金融运作权。四是要摒弃对新金融组织“内冷外热”的偏见，不断改善金融发展的外部环境。由于长期的监管压抑，云南的新金融组织相对于传统金融机构只能在政策夹缝中生存，地方政府各部门之间要加强协调，整合金融信息资源，实现信用信息共享，推进地方信用体系和信用信息共享平台建设。推动建立小微金融机构运行的监测预警机制，做好融资动态跟踪，确保小微金融机构稳健运行。充分发挥财政资金的杠杆作用，建立小微金融贷款风险补偿机制，完善税收优惠政策，减轻小微金融机构经营负担。制定小微金融机构发展的指导性意见，引导民间资本进入金融领域，拓宽薄弱领域、薄弱地区的融资渠道，支持实体经济发展。对农村地区金融基础设施建设提供补贴。五是要摒弃“有你无我”的偏见，主张外来金融机构与内生金融机构合作共赢。强调发展新金融组织并必须充分肯定外来金融机构在云南经济社会发展中的重要作用，虽然在现有经营体制下，很多外来的大型金融机构服务小微经济已是江郎才尽、山穷水尽，但它们在支持发展小微金融方面还是可以有所作为的。比如，他们有多年积累的经营管理经验，在内控制度建设、金融人才培训、信用资金风险控制等方面，对小微金融机构可以提供业务指导和帮助，推动小微金融机构规范化经营。要引导外来金融机构与当地小微金融机构签订合作协议，解决因突发流动性不足而面临的经营危机。利用资金支付结算网络，帮助小微金融机构支付结算提供便利化服务。利用金融产品创新的经验，为小微金融机构提供业务指导，避免因经营管理能力不足而导致新的金融风险。
（二）突出民营民生民本导向，推动“三民金融”覆盖县城
县城是云南民营经济较为集中的区域，民营经济是县域经济发展的动力所在、活力之源，同时也是解决民生问题、实现以人为本和谐社会的重要载体和途径。所以说，希望在民资，动力靠民众，发展靠民营，活力靠民智，稳定靠民富。在云南县域三级金融改革中，要突出“三民”导向，在县城大力培育发展民营金融组织体系，才能确立民生金融保障，实现民本金融服务便利化。如果说民营经济是县域经济的细胞，那么民营金融就是县域经济发展的血液。在当前金融体制下，国有金融机构现有的经营发展模式对于更好地服务民营经济早已显得贵驴技穷，心有余而力不足。民营金融与民营经济天生就有一种割不断的渊源，只有真正激活了民营金融这池“活水”，像涓涓细流一样时刻浇灌民营经济之树，民营经济才能走上持续健康发展之路。在当前发展民营金融，我认为有三点需要牢牢把握：一是要把现有的小额贷款公司、资本管理公司、融资登记服务机构、金融服务公司等相对成熟的民营金融业态进一步做大做强，形成庞大的服务网络，走出一条特色化、差异化发展的路子，不断增强民营金融机构在金融市场上的竞争和博弈能力。二是要把各种民间借贷等地下金融加以引导和规范，使其浮出水面，在阳光下健康发展，这是防范和化解区域性金融风险的治本之策。三是要采取“定向降准”（市场准入）的特殊办法，建立分层准入制度，适当降低不同层级、不同地区、不同行业民营金融机构的准入门槛，放宽准入条件，不断拓宽民间资本的投资渠道，最大限度地释放民间资本的活力。比如经济发展较为落后的贡山县、福贡县设立民营金融的准入门槛与经济发达的五华区和盘龙区相比，必须大幅降低，其他准入条件也应当适当放宽。民生金融是与老百姓生产生活息息相关的金融体系、金融业态、金融产品和金融服务。民生金融的本质是关注民生对融资的基本需求，是为广大百姓创业创新提供最起码的融资，发展培育“众创金融”，同时也为县级政府增强公共产品、公共服务供给能力做出贡献，真正在县域经济发展中把“双引擎”发动起来。所以说，民生金融是想群众之所想、急群众之所急、帮群众之所需、解群众之所困的金融，是雪中送炭而不是锦上添花的金融，是一种立足基层、面向百姓创业而不是高高在上、嫌贫爱富的金融。民本金融是县域三级金融改革发展的落脚点，一切金融活动体现在实践中都要坚持以民为本，代表最广大人民的根本利益，没有什么利益比人民的利益更重要。
（三）着眼于城乡统筹，推动“三基金融”覆盖乡镇
城乡统筹发展是新型城镇化加快推进的根本前提，更是其成果。而且乡镇是在县域内承上县城启下村庄经济社会发展的中间环节，其金融发展包括金融机构、金融保障与金融服务情况如何，直接关系到县域经济社会能否实现全面发展和城乡统筹能否实现的问题。云南的城乡统筹与新型城镇化发展必须从乡镇开始，通过城镇化带动农民有序进城。城乡统筹固然离不开金融先行，工作推进到哪里，金融服务就应当跟进到哪里。在县域范围内，乡镇又是个体工商户、个体自营者和个体自雇者以及小微企业比较集中的区域，基础金融服务需求旺盛。所谓“三基金融”，即基层金融组织体系、基本金融保障和基础金融服务。这是推动城乡统筹的难点和县域三级金融改革的重点。乡镇金融服务之所以不便利，归根到底是因为基层金融体系不健全，基本金融需求得不到保障，基础金融服务缺失。这里强调的基层金融体系主要是县域经济发展中内生出来的诸如小额贷款公司、股权投资类企业、资本管理公司等各种新金融组织。基本金融保障包括三个层面的内容：一是外来的特别是国有驻滇金融机构要从自身发展和履行社会责任的需要出发，充分发挥服务基层基础设施、交通和信息网络、电力供应、饮水安全、棚户区改造中的主力军作用，提供必要的金融服务保障。二是现有的县域金融机构要通过优化布局、改进服务和产品创新，实现对乡镇经济社会发展最基本的金融保障，解决好金融服务“最后一公里”的问题。三是要通过发展各类新金融组织，通过门当户对的服务，发挥好毛细血管般的保障作用。另外，要大力发展基础保险特别是要大力推动发展合作保险和政策性保险，不断提高当地保险的深度和密度，让广大基层群众能够享受到现代化的基本保险保障服务，特别是要让政策性保险最大限度地覆盖基础发展、保障广大群体、服务广大群众。基础金融服务，不仅仅是老百姓接触较多的存款、贷款和汇款业务，随着城乡统筹力度加大，乡镇基础金融服务的内涵也会越来越广泛，比如，直接融资、票据贴现、互联网金融、产权交易、“三农”保险、人民币跨境业务等等。
（四）放眼农村农民农业，把“三农金融”服务覆盖乡村
所谓“三农金融”，就是农村金融、农民金融和农业金融，“三农金融”归根到底就是涉农金融，这是县域经济发展的扶贫开发的重点问题，也是云南能否实现跨越发展、与全国同步全面建成小康社会的关键所在。“三农金融”服务的核心就是要通过提供小散宜的金融服务，推动农村发展、农民致富和农业增收，服务好广大农民群众。党中央从2004年以来连续11年发出的“1号文件”都从不同的角度强调“三农”金融服务的问题，彰显出中央对“三农”发展的高度重视。云南“三农”金融服务改革创新试点工作起步较早，试点创新了一些适合“三农”发展的金融产品，试点突破了很多贷款抵押物的限制，林权抵押贷款余额连续5年在全国稳居第一位。云南发展“三农金融”，目前要做的是在“深”字上着力，除了巩固改革创新试点成果和延续原有的路径，重点要从五个方面着力：一是要着力抓好“新五板”这个平台建设，推动农村产权跨区域、跨行业交易，让农民的财产权可以通过流转和交易实现增值、保值和收益。逐步恢复广大农民的金融创办权、金融运作权、金融消费权，让广大农民通过获得财产性收入变成真正的有产中产阶层。二是要着力推动金融更好支持传统农业转型升级。通过加强科技与金融、财政与金融、产业与金融、贸易与金融之间的高效联动，把金融服务的触角延伸到整个大农业领域。可以探索设立农业产业发展基金、农业科技创业投资基金和其它产业发展基金，吸引更多的外地资本、民间资本和先进的技术、管理人才参与农业发展。三是要着力推动金融更好地服务农村水利、交通、电力、通信等基础设施建设，服务移民开发和城镇化建设，服务扶贫攻坚战略，通过现代化的金融手段，把广大农民从原始落后的生产生活中解放出来。四是要着力推动“三农金融”与现代信息技术手段整合，让广大农民足不出户也能同城里人一样享受到现代化的金融服务。积极推广银行卡、电话银行、网上银行和微信支付等新型服务方式，不断扩大服务范围，提高服务便捷性和透明度。推进非现金支付工具在农村的普及应用，优化银行卡受理环境，提高使用率，稳妥推进网上支持、移动支付等新型电子支付方式，合理布局ATM、POS机等银行卡受理工具。五是从治本入手全力支持民间资本主发起设立“三农”金融机构，真正建立健全立足农村、扎根农村的各类业态的金融机构，让农民拥有专门满足自身创业需要的金融机构，进而全面提升农业现代化金融服务便利化水平。这是恢复农民金融运作权的最好体现。
（五）强化监管服务，营造良好的金融发展环境
金融生态是金融赖以生存地土壤，没有好的金融生态，就不可能有好的金融服务。云南县域三级金融改革创新，必须强化监管服务，着力改善金融生态，营造良好的金融支持发展环境。一是要建立健全地方金融监管服务体系。根据国务院关于界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任的意见，围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，探索建立地方金融监管机构，完善县乡村三级地方金融管理体制，落实好对地方新金融业态的培育、监管和风险处置责任。县城可以考虑成立金融办，乡镇可以考虑成立金融综合服务站，乡村可以考虑设立金融便民服务点。结合云南实际，还可以借鉴山东省的做法，在成立各级金融办的基础上，同时加挂地方金融监督管理局的牌子，履行地方金融监督管理和风险处置责任。同时，要加强监管协调，整合监管力量，推动监管创新，发挥好金融行业协会的自律作用。二是要进一步建立健全与县域三级金融改革创新发展相适应的金融政策法规体系，比如政府引导机制、风险补偿机制和风险分担机制的问题等。设立股权投资政府引导基金，运用市场化方式筹集资金投向特色产业、优势产业。成立财政资金补贴的贷款风险补偿基金，对小微金融机构贷款提供风险补偿。探索以财政资金入股的风险分担机制。建立贷款人之间的贷款风险分担机制。探索农户互保、联保等信用融资模式创新，形成借款人之间的贷款风险分担机制。发挥云南民族自治区域较多的优势，积极推动探索地方金融立法，争取早日制定和颁布《云南省地方金融监督管理条例》。强化金融法治宣传教育，建立金融普法宣传教育机制，加大对金融政策法规、金融业务创新、金融风险防范知识的大众化宣传，强化法治意识、风险意识，提高群众对有关金融风险的识别能力。三是要着力改善支撑县域三级金融发展的信用环境。加快推进小微企业信用信息共享平台建设，支持发展民营征信组织，加快建立推广信用档案制度，最大程度地减少金融机构和客户之间的信息不对称，为发展普惠金融奠定良好的基础。鼓励农民专业合作社内部开展信用合作，实现联保联贷。探索信用“变现”机制，提高小微企业信用透明度，让信用好、有前景的企业“钱景”广阔、“钱途”无量。四是要完善金融人才引进和培养机制。制定和完善金融人才优惠政策，开辟金融人才引进快速通道。设立人才奖励基金。鼓励政府与相关部门联合培养金融人才。建立金融高级人才信息库与金融人才培养综合评价体系，构建人才培养长效机制。
