关键词 财政监督预算公共财政审计监督
内容提要 法国形成了以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的分工明确、协调互补的财政监督体系。在法治发达国家中，法国政治经济体制与中国的相似程度最高，借鉴法国财政监督法律制度的经验，对完善中国财政监督法律制度是大有裨益的。中国财政监督的改革方向应该是通过完善财政监督机构设置、明确其职权分工和程序保障来实现对财政的法律监督，把监督的重心从财政部门监督转移到人大的监督，完善人大的监督机制，建立直属于人大常委会的财政监督委员会，使财政监督权相对集中于中央，审计机关独立于政府，同时协调好财政内部监督和审计机关监督。
中国现行的财政监督制度建立于市场经济体制目标确立之初，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙印，缺乏对财政完善、民主的法律监督，使得预算过程很多环节处于脱法的状态。在法治发达国家中，法国政治经济体制与中国的相似程度最高，而且法国的财政监督体系完备，独具特色，借鉴法国财政监督法律制度的经验，对完善我国财政监督法律制度是大有裨益的。
一、财政监督的内涵
财政监督实质上就是对政府财政权的一种制约，而且由于抓住财权这个政府核心权力，财政监督在整个权力监督体系中显得格外重要。[1]作为法律意义上的财政监督应着眼于权力对权力的制约，是从“权力必须受到制约”的朴素的法治原理和“国家权力来源于人民”的政治前提推导出来的必然结果，财政监督是指人民代议制机关（在西方是国会，在我国是人民代表大会）对政府财政活动的监督，违反财政法律法规应当承担责任是其应然之义。而政府财政部门对财政收支活动的监督是为确保政府各部门的财政收支活动不违反法律和议会通过的政府财政安排的决议，可以看作是在议会对政府财政活动的监督之下政府的自查行为。审计监督的性质则视审计机关的隶属关系而定，如果审计机关是直接隶属于议会，则审计监督可以视为议会监督的辅助，如果审计机关是隶属于政府的，则审计的监督可视为政府内部自查的补充，是对财政部门监督的监督。
基于以上的分析，笔者认为财政监督是“以国家权力机关为主体的，专业审计部门和政府财政部门等为辅的，依据法律、法规对于财政资金收支的规模、结构、效率以及合法性、合归性、效益性的监督。”财政监督体系必须建立在国家权力机关监督为主导的基础上，人大对预算的审查就是对政府施政方针的审查，对预算的批准，就是对政府施政和资源配置的认可，其最终目的在于确保政府预算行为不偏离人民的要求及法制的轨道。[2]下文将通过比较分析法国和我国的财政监督法律制度，并探讨我国借鉴法国财政监督制度的可行性，最终为完善我国的财政监督法律制度提供建议。
二、财政监督法律制度的中法比较分析
法国的财政监督体制形成了由议会监督、审计法院监督和财政部门监督组成的立体监督体系，而我国财政监督体制主要分为人大的监督、财政部门的监督和审计机关的监督。下面根据不同监督主体，对中法两国财政监督具体法律制度进行比较分析。
（一）权力机关的监督
1. 法国议会监督
《法兰西共和国宪法》第四十七条规定：“议会根据组织法规定的条件，表决通过财政法律草案。”法国法律规定预算草案要提前三个月提交国会，法国议会每年10 月的第一个星期二召开特别会议专门讨论国家预算草案，经过长达3 个月的审查讨论才能最后通过决议批准国家预算草案。法国政府提交的预算草案必须用蓝皮书详细列明各部门预算，蓝色的附录以标题、章节和条款对支出进行分类，提供每个项目的拨款信息，各个部门的预算都独立一章。标题是标准的，所有部门都使用这些标准标题，方便区别经常性支出、政府干预、投资和投资补助。每个部门和机构都有自己特有的一章预算，国会的拨款基础是针对每个部门机构的章节。[3]在讨论预算案时，政府还要提交国家财政经济情况报告，经济和财政部长要亲自向国会作有关预算案的答辩和解释，各部部长也要到议会为各部预算进行辩护和说明。[4]国会通过的预算也被当成是法律，一旦预算提案被通过，原则上只有国会可以变动预算，在预算法中又规定了紧急程序，在紧急程序中可以以法令的形式提供资金，这部分资金原则上不能超过已安排的支出额。
2. 中国人大监督
《预算法》第66 条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。”同时，《预算法》规定：人大可以对预算特定问题组织专门调查，人大按照特定法律程序对预算和决算中的问题进行询问和质询，政府对人大定期进行预算执行情况报告，但是各级人大代表监督权是附属于各级人大及其常委会的，代表个人不构成独立的财政监督主体。我国政府在每年人代会期间向人大提交预算案供代表审议，并在大会期内表决通过。预算案通常由文字报告和数字表格组成；表格部分一般为收支总表，最多列到“款”。预算报表所列科目级次过少，所列内容过粗，且没有比较详细的对预算用途的说明材料。预算经批准后在实际执行中调整频繁，所调整的资金额度接近预算总额的一半，而预算调整常常没有报经人大常委会审批。[3]
3. 对比分析——我国人大对政府财政活动监督存在的困境
通过与法国对比，可以发现我国人大对政府预算的监督存在以下三个问题：
（1）预算案不够明确、具体。由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，人大代表无法进行实质性审查，造成人大对政府的预算案“只决不议”的现象，大大减弱了人大的监督力度。
（2）预算案审议时间过短，使人大监督流于形式。全国人大虽然已建立预算工作委员会，但没有建立专门、常任的预算审查机构，导致人代会期间临时组成的预算审查机构的审查与对预算案的初步审查没有连续性。多数代表并没有足够的时间仔细阅读预算案的内容，更无法对预算案内容的合理性和合法性进行判断。
（3）预算调整频繁、监督乏力。政府预算调整比较频繁，却往往没有报人大常委会审批。《预算法》规定预算调整的前提之一是预算执行中因特殊情况需要增加或减少支出，但对“特殊情况”的涵义没有做出明确的规定，在执行中容易产生不同的理解，这会导致政府的道德风险。现实中，有些地方政府在年初编制收入预算时留有较大余地，以免出现超支和赤字，执行中尽量多收，多收部分政府可以自由安排，不受约束，这样就使人大对预算的调整监督失去意义。[5]
（二）财政部门的监督
1. 法国财政部门的监督
法国财政部门的监督主要由财务监督官、财政总监和公共会计来实施的。其监督主要是围绕财政收支管理来展开，检查一般在事前、事中进行，是日常和不间断的。
（1）财务监督官
财务监督官（Controleur Financier）是由财政部向各部委和大区派出的，作为所在部门的公共会计，负责该部门所有会计账簿管理，并担任该部门首长的财政顾问。[6]各公共部门的首长只有签发收付命令的权力，而无权具体经手款项收付的权力，款项的具体收付和记录等由财务监督官执行。公共部门的重要收支都要经过财务控制官的审查认可后方可执行。财政部对省的财务监督由省的总出纳作为财政部的代表代行财务监督官的职责。省长决定修建某项工程，要先征求省总出纳的意见，了解是否有这笔资金，是否合理合法。[7]
（2）财政总监和公共会计
财政总监是财政部的“技术专家”，由财政部长直接领导，进行专项监督检查。其主要任务是随时根据部长指示对涉及国家财政收支活动及其他有关事项进行专项检查，包括对内检查和对外检查两部分。财政总监的职权范围很广，对一切公共会计，无论国家还是地方的，包括税务局、海关、公共机构，国营企业，接受国家补贴和借款的私营企业，以及所有执行国家预算的单位和部门，都有权进行审查。在预算执行中，公共会计对公共支出拨付进行监督。所有公共会计由财政部公共会计司垂直管理。公共会计是管理国家财政公共支出拨款账目的会计，具有代表国家、公共团体或公共机构执行预算的法定权限，在为用款单位提供服务的同时承担拨款前的财政审查职责，其负责拨款和监督的支出包括公务员工资、行政机构运转费和公共投资性支出。
2. 我国财政部门的监督
我国《预算法》第七十一条规定：“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行；并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。”财政部门的监督主要通过两方面来进行：一是通过财政资金的筹集、分配和使用，对有关预算部门和单位进行有效的约束；二是通过日常财政管理进行，主要是通过审查凭证报表，督促、检查贯彻政策和计划执行情况。但实际上，财政部门对预算计划如何才能得到全面合法地执行缺乏相应的实质性法律制度保障，而且预算支出管理和控制手段也很弱。对于专项资金，返还与财政补助的使用没有专门的监督法律制度来规范。
3. 对比分析——我国财政部门的监督存在的困境
（1）财政部门监督法制建设滞后，《财政违法行为处罚处分条例》只是财政部发布的规章，权威性不够，缺乏直接的法律依据，财政内部监督机构位低权轻，使得财政检查行为多无果而终。
（2）监督手段单一，日常监督体制性缺位，有限使用的专项检查、个案检查不足以产生持久而广泛的效应，在预算执行监督环节上的存在缺位问题。
（3）对专项资金、返还与补助的监督乏力，调整、挤占、挪用专项资金的现象在各地也屡见不鲜。
（三）审计机关的监督
1. 法国审计法院的监督
根据《法兰西共和国宪法》的规定，法国设立审计法院。审计法院是一个独立于政府的国家最高经济监督机关。法国宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法令的贯彻执行，负责检查国家、政府各部门、国有企业和公共机构的收支是否符合规定，以及资产、基金和财产的使用情况。政府的决算、官方和半官方机构的财政决算、国有企业和国家股份占了一半以上的企业的决算都必须按时报送审计法院审查，并向审计法院提供有关情况，审计法院写出预算执行情况的审查报告后提交议会审批。地方政府、地方公共机构的账目和管理由地方审计法庭负责审计。审计法院有权对贪污舞弊的会计人员进行审判，审计法官是终身制，一经任命，不得随意解雇或调动。从性质上看法国的审计法院更像是司法机关，而且拥有审判权，其实施的是司法性审计。[8]审计法院监督通常是事后进行，除对财政预算每年都实施检查外，其他每4—5 年进行一次。
2. 我国审计机关的监督
我国《预算法》第七十二条规定：“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”。在我国审计机关是隶属于政府的，是国务院的组成部门之一，接受国务院总理的领导。《审计法》第二条规定：“国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。”
3. 对比分析——我国审计机关监督存在的困境在法国审计法院是独立于政府的，这充分保证了审计监督的中立性和监督的效能。而我国的审计监督难以发挥实效，因为审计部门处于行政系统内部，同受政府首长领导，在工作上受到同级行政部门的诸多制约，如何进行预算的特别监督缺乏制度上的保障，更缺乏法律程序上的依据。虽然我国的宪法规定了审计机关在行政机关体系中的较高的法律地位，但审计机关与财政部门同属一个级别且在预算资金的安排上往往要受到财政部门的制约。由审计部门来审计财政部门统一编制的财政预算，其客观性和权威性不可避免会打折扣。前几年刮起的“审计风暴”曾让国人寄予厚望，但终归是雷声大雨点小，只暴露出存在的问题，但对于相关人责任的追究则没有下文。2009 年审计署发布的中央预算执行审计报告更是含糊其辞，在报告中对预算执行违规部门不公开点名。同时，财政部门的监督和审计监督缺乏科学的配合与协调，不仅造成监督机构重叠、监督成本昂贵，而且监督机构之间因缺乏配合而造成诸多监督空白。
三、中国借鉴法国财政监督法律制度的政治经济基础
任何制度都不是孤立的，再好的制度也需要相关制度与之配合才能发挥实效。任何一个制度根植于一国的经济政治制度基础并有与之相配套的精神理念，财政监督也不例外。所以，通过对比分析法国和我国相关基本政治经济制度，可以研究我国借鉴法国的财政监督制度有没有现实可能性。
（一）国家结构形式
法国是单一制中央集权制国家（法国宪法第3条和第72 条规定）。虽然1982 年的改革对地方放权，中央对地方的控制有所松动，但是中央集权的历史传统和思维难以改变，中央权力一部分退出后地方政府缺乏自治能力而对中央有强烈的依赖性，中央政府仍对地方政府有监督权，如1982 年2 月最终通过的法国《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》规定作为中央政府代表的“共和国专员”在各省内代表中央政府对省的行政与经济事务进行监督，行政上监督地方尊重国家利益、遵守法律和公共秩序，有权为维持地方治安、安全、公共保险和卫生采取相应的措施。这与我国宪法规定下级政府要对上级政府负责所体现的中央集权是一致的，我国也是单一制中央集权制国家。
（二）财政管理体制
法国作为西欧主要资本主义国家当中惟一实行计划体制的市场经济国家，政府十分重视财政的宏观调节职能，财政权、税权高度集中于中央。具体来说，就是财政收入划分上中央占大头，税收法律均由中央统一制定。在整个国家财政预算中，中央财政集中的财力相当多，约占整个财政收入的70%- 80%。[9]这点与我国的税权配置及中央与地方的财政收入分配非常相似，我国虽然实行分税制，地方有自己的财政收入范围和自己的财力，但是我国主要税收法律的制订权和解释权几乎全都在中央，而且在财政收入的划分上中央占有的比例远远高于地方各级政府的总和。
（三）国有经济比重
法国是一个国有经济比例较高，从政府和市场的边界的角度来说，法国政府也是一个“大政府”，政府除了提供公共产品外，还通过国有资本运营承担了较多的经济建设和社会职能。作为公共事务管理者的政府财政监督和作为国有资本股东的政府财政监督要求是不一样的。我国也是一个国有经济比重较大且占主导地位的国家，国有资本运营的财政监督是重点也是难点。
（四）议会与政府的关系
考察现今法国宪法（即1958 年法国宪法）可以发现，政府要对议会负责，总理要向议会报告，总理要取得议会的信任，议会对政府有知情权和质询权（法国宪法49 条和50 条）；但是在具体的政务上，法国政府却是相对独立，行政权是强有力的，如法国宪法第20 条规定：政府决定并执行国家政策，政府掌管行政机构和武装力量；宪法第40 条详细列举了在涉及经济社会事务管理的很多方面政府拥有独立于议会的权力。法国政府与议会的关系和我国政权组织在实际政治生活中的运转情况也很相似。
通过以上分析，我国对法国财政监督制度的借鉴有现实的经济基础和政治基础，法国财政监督制度的严密性和有效性则是我国学习的直接理由。
四、完善中国财政监督法律制度的建议
“当公共预算中的行政自由裁量权与有效的内部约束和外部责任控制机制不平衡时，预算权的滥用和误用可能性最大。转型国家预算治理面临的一个最大挑战就在于立法机构确保外部责任和财经纪律的能力及其制度化的权力安排。”[10]中国财政监督法律制度的完善应当：分散权力，建立预算权力的均衡机制，规范预算行为，以增强国家预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度和可靠性。[11]为此，首先应该充分发挥《预算法》在维护财经秩序、规范分配行为、保障宏观调控和防止贪污腐败中的作用。《预算法》应该规范预算管理程序，明确预算管理职权，把预算的编制、批审、执行、调整和决算的等纳入统一的法律管理轨道，克服那种权责不清，管理和监督不力的现象。[12]借鉴法国的财政监督法律制度，笔者尝试对中国财政监督具体制度的完善提出建议：
1. 细化部门预算，并逐步推行绩效预算。政府支出预算按“部门预算”分类法细分科目编制，并在预算案中说明每一笔支出的用途和所要达到的结果，所有的开支都要在预算中加以反映，预算中没有列出的项目不得开支。财政部门还要以建立绩效预算为目标，加快全面推行对预算项目实施绩效评估，等项目绩效评估有了经验以后，要扩展到对更广泛的经常收支的绩效评估，并发展到在整个预算编制之前就要有预测性评估，对整个预算执行过程有绩效信息的监控，到最后实现对总体综合绩效的评估和问责。[13]
2. 预算草案提前三个月提交人大审议，建立财政监督委员会。我国可建立直属于各级人大常委会的财政监督委员会，负责审查政府提交的预算草案，在人大开会期间这个委员会作为专门的审查机构辅助人代会行使预算审批权，同时规定政府的预算草案应该在会前提前三个月提交给这个委员会，从而延长对预算的审查讨论时间。财政监督委员会作为一个常设机构，在人大闭会期间将辅助人大常委会行使预算调整审批权，也有权对政府部门预算执行进行检查，各政府部门要定期向其报送预算执行报告。这样把对预算审批与日常对政府财政的监督结合起来，日常监督中发现的问题可以为人大开会期间对预算审批提供依据，提高人大审查政府预算的能力，使人大对政府的监督动起来，形成一个完整的链条，强化了人大对政府预算的约束。为保障财政监督委员会职能的履行，应该聘请专家配置专业的监督人员并从人事制度上给予保障，同时应该赋予其必要的审查手段，比如传讯有关当事人。此外，为保证财政监督过程的公开、透明，财政监督委员会应遵循民主的程序，可通过组织政策协调会、专家论证会、听证会等形式来实施监督。要处理好财政监督委员会和现存的预算工委的职能划分，财政监督委员会的工作侧重于监督，包括日常监督以及预算案的审查监督并在每年人大开会期间就预算案直接向人代会提供报告和建议，而预算工委主要职能是预算编制的初审，以及和政府财政部门、税务部门协调联系，以及做好政府其他涉及财政收支相关议案的审查工作和组织有关的调研工作。
3. 严格预算调整程序。由于《预算法》关于预算调整审查的规定缺乏可操作性，使得各级人大及其常委会难以依法对预算调整实施有效监督。为此，建议修改现行《预算法》，借鉴法国对预算调整中“特殊程序”的规定，由法律具体界定预算调整中的“特殊情况”，规定特殊情况下批准预算调整的特别程序，预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自改变。同时采取适当的方式，将不属于预算调整的“由于支出与收入同向增加或减少并没有打破预算平衡、形成总支出大于总收入”的情况纳入人大的监督范围，以强化预算约束。
4. 强化预算法律责任。“人人可被问责”、“有过错就得承担责任”是朴素的法治原理。完善财政监督必须强化预算法律责任。预算法律责任具有可归责性和法定性。从承担责任的形式上来说有宪政责任、行政责任、刑事责任和经济责任。[14]尤其需要落实领导责任，包括人大对政府的质询和询问，对主要领导人的弹劾或罢免以及预算违法行为的司法介入等。
5. 针对专项资金监督乏力，建立专项特派监督员制度。借鉴法国的财务监督官制度，对基础建设项目由财政部门派出特派监督员进行监督。项目资金的使用必须经过监督员的审查和签字后才能使用预算资金，特派监督员要把好投资审查关，对于概算不足和高估算多列概算的项目，通过审查提出修正意见，保证国家投资合理节约使用，保证建设资金专款专用，防止挪用借支、乱支乱补情况。
6. 增强审计机关的独立性。首先，将各级审计机关从行政部门中脱离出来，并加强在财权和事权上的独立性，审计机关有后顾之忧，其客观性将大大提高，审计利剑对政府各行政部门的威慑力也会大大增强。其次，考虑地方现实状况，为避免地方审计机关被地方权力所“绑架”，可在审计系统内部实行从上到下的垂直领导，保障地方审计机构在人权、财权与事权上的独立性，打造防火墙防止地方审计机关被“俘获”，让地方审计机关能放心履行职责，充分发挥独立审计监督作用。
同时要在预算的编制、审批、执行各环节中赋予审计机构以更大的职权、更多的程序参与机会。因为，财政预算工作具有高度的专业性、技术性，一般群众监督很难发挥作用，预算法的修改应保障审计卫士能够行权并有制度保障。[15]
7. 完善财政部门的监督。制订统一的《财政监督法》，依照“角色不得错位，利益不得冲突”的理念，明确财政部门和审计机关在对财政收支监督中的责权和分工。财政部门的监督是受其他财政业务活动影响并寓于财政管理之中的，而审计机关的监督是超脱、独立于政府财政管理的。在方式上财政部门的监督更强调预警、监控，而审计机关的监督应侧重于检查和评价，审计应该检查是否存在适当的内部控制来保护资源以及评价资源是否被有效利用。[16]
完善财政内部监督权的分配和监督机构的设置，以解决目前在财政部门内部财政业务司（处、科）存在的“角色冲突”。同时，《财政监督法》要赋予财政内部监督机构必要的职权和检查手段，保障内部监督机构在预算编制、财政资金拨付和处罚上的程序参与和发言权，在必要的时候可以给予其“一票否定权”，并把内部监督与外部监督，日常监督与专项监督，事前监督、事中监督与事后监督有机联合起来。
诚然，在财政监督的具体制度构建的时候，我们也不能忘记法治一般，如公平、正义、角色不得冲入、人人可被问责等，没有法治一般精神理念的支撑，再好的制度也是枉然。
注释
作者简介
林树杰(1981—) , 男, 广东汕头人, 中国人民大学法学院，博士研究生, 主要从事经济法、公司法研究。
朱天华(1981—) , 女, 吉林长春人, 中国人民大学，博士研究生, 主要从事社会保障、经济法研究。
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