从“历史风貌保护”到“城市遗产保护”

上海的“历史风貌保护”制度从20世纪90年代开始建立并在2000年以后逐步完善，在旧城改造阶段起到了非常重要的作用，保护了上海大量宝贵的历史文化遗产，在中国具有创新性和重要的借鉴意义。在当今“存量规划”和“城市更新”的背景下，上海的历史文化名城保护需要从“历史风貌保护”向“城市遗产保护”转变，从城市发展战略高度上综合考虑城市遗产的整体保护框架，采用“历史性城镇景观”的方法对上海历史文化名城价值和特色进行全面评估，制定可实施操作的积极的历史文化名城保护规划，将国际现代大都市的建设与地方独特文化的保持与彰显有机结合起来。 1 上海“历史风貌保护”制度的形成和演变 1.1 上海制度意义上的“风貌” 中国在近30年的时间里，历史文化遗产的保护无论是在广度还是深度上都随着人们保护观念的加强而不断发展：由仅仅关注古建筑保护到对包括居住、产业等近代建筑的重视，从仅仅关注单体建筑到对历史地段和片区的保护等等。上海的“历史风貌保护”制度也体现了这一保护观念变化的过程。 第一阶段：20世纪90年代上海的“历史风貌保护”制度雏形。20世纪80年代至90年代中期，上海城市建设管理中开始引入保护理念，以政府规章的方式落实了保护管理的法律地位。 第二阶段：21世纪初的上海“历史风貌保护”制度建立。2002年，上海市颁布了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，标志着上海市除进一步加大优秀历史建筑的保护力度外，还以地方法规的形式明确了“历史文化风貌区”的定义和保护要求。 第三阶段：2015年“历史风貌保护”制度完善。上海市虽然划定了中心城区12片共27 km2的历史文化风貌区，其面积占1949年建成区的1/3左右，但是还是有相当数量的具有较好风貌特色和历史价值的地区未纳入风貌保护体系。2015年上海市人民政府同意将新康大楼等426处建筑列为上海市第五批优秀历史建筑，2016年同意将明德里等119处风貌保护街坊和金陵东路等23条风貌保护道路（街巷）列为上海市历史文化风貌区范围扩大名单。至此，上海的“历史风貌保护”体系更加丰富和完善。 上海市新增风貌保护街坊和风貌保护道路分布图 1.2 上海的“历史风貌保护”与国家法律法规的关系 2005年，建设部制定了《历史文化名城保护规划规范》，明确“历史文化街区”应具备以下条件： （1）有比较完整的历史风貌； （2）构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素基本上是历史存留的原物； （3）历史文化街区用地面积不小于1 hm2； （4）历史文化街区文物古迹和历史建筑的用地面积宜达到保护区内建筑总用地的60%以上。 虽然产生于20世纪90年代的上海市“历史文化风貌区”与该定义有不相吻合的地方，但是正如中国历史文化名城制度缔造者之一王景慧先生认为，“有的历史文化名城根据自己的特点，加上了保护名胜风景、保护与历史相关的自然环境景观，还有的地方增加了保护‘历史风貌区’的概念，针对的是某些历史地段改动较多，从整体风貌的真实性上看已达不到历史文化街区的标准，但弃之不管又太可惜，所以提出一个新的保护概念，其保护要求较‘历史文化街区’稍低，保护整治的所占比例小些，有更多的改建、重建，但在风格、形式上要重现历史的风貌。这种实事求是的做法将保护的层次予以丰富、充实，应该认为是可行的”。 可以说上海的历史文化风貌区是在国家的法律框架下，根据上海历史和现状特点确定的地方性法律概念，其产生有特殊的意义。 2 上海“历史风貌保护”制度的特点和作用 2.1 上海“历史风貌保护”制度的特点 （1）保护规划的特点：控规层面 在上海历史文化风貌区保护规划中，借鉴了法国等国家的经验，一开始就明确将保护规划定位在控制性详细规划层面，当然比一般的控制性详细规划增加了大量必要的保护性控制指标。同时明确在历史文化风貌区范围内，除此规划外，不再另行编制控制性详细规划，唯有这样，才能保证保护规划真正落地。 （2）风貌管理的特点：精细化管理 除了将《保护规划》定位为控制性详细规划，上海还对涉及单体保护建筑（包括文物保护单位和优秀历史建筑）和历史文化风貌区建设的规划管理程序进行了明确；同时确定了《保护规划》的“专家特别论证制度”，将规划变更纳入合法程序，保证规划的有效实施；在《保护规划》的基础上，还对风貌保护道路进行了规划编制，将风貌保护规划推进到精细化管理需要的层面。 2.2 作用： 实现了从“历史建筑保护”到“历史风貌保护”的转变 2000年之前，上海的历史文化遗产保护主要还是单体的历史建筑的保护，强调文物保护单位对优秀历史建筑的保护。2000年之后开始建立并且逐步完善的“历史文化风貌区”制度实现了从“历史建筑保护”到“历史风貌保护”的阶段，在快速的旧城改造过程中避免了某些特征鲜明的历史地区被大规模拆除，并且出现了如思南公馆、武康路等这样的强调历史风貌整体保护案例。 3 新时期上海历史文化名城的背景以及“历史风貌保护”制度的局限 3.1 新时期上海发展的背景 2014年5月6日，上海召开第六次规划土地工作会议，韩正书记明确提出了“上海规划建设用地规模要实现负增长”。 2014年，上海市政府颁布《上海市城市更新实施办法》，强调上海实施动态、可持续的有机更新，并且提出了注重人本化、社会化、信息化和法制化的工作展望。 “存量规划”和“城市更新”是新时期上海发展的重要背景，这对上海的历史文化名城保护提出新的要求。 3.2 “历史风貌保护”制度的局限性：未能建立“最严格的保护制度” （1）历史文化风貌区的内外差别 尽管历史文化风貌区、风貌保护街坊和风貌保护道路的名单在不断扩充，但是同时也加速了风貌区外有特色街区的拆除。这个“由点及面”的工作思路缺乏对上海整个城市遗产构成的完整理解以及城市整体保护的战略思考。 （2）历史风貌保护的“风”“貌”分离 “风貌保护”在实际操作中往往仅仅是对个别地段外部环境，即“貌”的美化和整治，而缺少对街区内部人居环境的改善，人文内涵，即“风”的挖掘和培育。 在存量规划和城市更新的背景下，历史文化风貌区内外将出现大量的开发项目，使得原来的“历史风貌保护”制度在今天新的城市发展阶段逐渐捉襟见肘，面临被动的局面。因此，我们在理念和制度上很有必要从“历史风貌保护”向“城市遗产保护”转变。 4 从“历史风貌保护”到“城市遗产保护” 欧洲发达国家的遗产保护经过了肇始于19世纪的文物建筑保护阶段和蓬勃发展于1960年代后严格的保护区制度阶段。在21世纪新的城市发展阶段，综合历史与现状，他们也在探寻新的更能够协调保护与发展的城市保护理念和方法，这就是“城市遗产保护”阶段。 （1）“城市遗产”的定义 城市遗产的概念是由建筑遗产而来，它最开始指的是和主体建筑息息相关的环境，后来则是指具有特征的城市肌理和空间。 （2）“城市遗产保护”的目标 “城市遗产保护”的目标是将遗产保护与城市的发展相平衡。城市遗产区作为城市的组成部分，是具有生命力的有机体。因此，对于它的保护和发展，必须考虑到物质、经济和社会的全面复兴。我们应该将它作为城市发展的积极因素，纳入城市整体的发展战略中，以达到城市地区的复兴和可持续的发展。 （3）“城市遗产保护”的方法 在2011年联合国教科文组织发布《关于历史性城镇景观的建议书》的基础上，有关“历史性城镇景观”（HUL）的理论与实践的研究不断深入。2016年6月，《历史性城镇景观方法实施指南》发布，据此，HUL提出需要考虑每个历史城镇的本土语境，且至少有6个关键步骤： ①对城市的自然、文化和人文资源进行全面调查和测绘； ②使用参与式规划和利益相关者协商的方式来达成价值共识，以明确要向后代传递哪些价值要素； ③评估这些价值要素在社会经济压力和气候变化影响下的脆弱性； ④将城市遗产价值和它们的脆弱性状态整合到一个更为广泛的城市发展框架中，这将有助于确认遗产敏感性区域，在这些区域进行开发项目的规划、设计和实施，需要特别的关注； ⑤保护和发展的优先行动； ⑥为每一个保护与开发项目建立适当的伙伴关系和地方管理框架，以及各种公共和私人开发活动之间的协调机制。 5 上海“城市遗产保护”和历史文化名城保护探讨 5.1 上海“城市遗产保护”制度的特点 根据《历史性城镇景观方法实施指南》，可以看到，“历史风貌保护”与“城市遗产保护”在以下几个方面会有根本性的变化： （1）对象不同：与目前的“历史风貌保护”制度不同，“城市遗产保护”更加关注与人们的日常生活息息相关的部分。包括已经纳入保护清单的遗产，也包括未纳入保护清单的、但是有特征的地区，使得所有区域的发展都是基于对城市的自然和文化资源的全面调查和评价。 （2）方法不同：“历史风貌保护”更多强调专业的技术的手段，而“城市遗产保护”更多强调基于利益相关者在价值方面达成的共识，基于多方合作（特别是公共和私人方面）的协调。 （3）作用不同：“历史风貌保护”规划是进行风貌区内项目审批管理的依据，而“城市遗产保护”是其他规划的基础，尤其是在存量规划前提下城市更新的基础。 5.2 上海历史文化名城保护的战略探讨 上海正在编制的《上海历史文化名城保护规划》在目前的大背景下应该有新的理念、视野和方法来进行应对，从城市发展战略高度上综合考虑城市遗产的整体保护框架。 （1）采用“历史性城镇景观”的方法对上海历史文化名城价值和特色进行全面评估，充分考虑自然基底、历史层积和当代需求，建立整体设计引导，保护上海特色的空间形态、历史格局、天际轮廓线等。 （2）“城市遗产保护”的提出并不是增加保护的层级和类型，使得保护的规定和制度越来越复杂化，而是应该在进一步完善现有的“历史风貌保护”制度的基础上，将城市遗产构成要素的辨识和保护纳入所有的控制性详细规划中，而不仅仅局限在风貌区、风貌道路、风貌建筑等，使城市遗产成为城市更新、城市发展的重要资源。 （3）由于大量的城市遗产处于旧住宅区域，因此这些区域的城市遗产保护不能仅仅关注沿街立面的整修，或者采用大规模的征收和地产重组的方法，而应该充分研究这些区域如何达成遗产保护与民生改善的双重目标的公共政策。唯有如此，才能将国际现代大都市的建设与地方独特文化的保持与彰显有机结合起来。 详情请关注《上海城市规划》2016年第5期《从“历史风貌保护”到“城市遗产保护”——论上海历史文化名城保护》，作者：邵甬，同济大学建筑与城市规划学院。