引 言在建设工程合同中，常有当事人约定，出现某些情形时发包人有权向承包人处以一定金额的罚款。例如：“工程若未获得省级优质工程奖，则予以罚款80万元。”现行法律法规没有对此类罚款约定的性质和效力进行明确的规定，那么在司法实践中，法院对于此类约定会如何认定和处理呢？
一、法院对罚款条款的效力和性质认定司法实践中，有当事人主张发包人并非是有权行使罚款职能的主体，故罚款条款是无效的。但对于罚款条款的效力，法院一般不因为有“罚款”的字样而认为罚款条款无效。裁判观点一：罚款条款系双方真实意思表示，且未违反相关的法律法规，故对双方当事人均有约束力。案例：【（2013）徐民四（民）初字第725号】中XX工程局有限公司与上海龙X建设股份有限公司建设工程合同纠纷
上海市徐汇区人民法院认为，原、被告之间所订立的《工程施工合同》及《廉政建设协议书》均系双方真实意思表示，且未违反相关的法律法规，故对双方当事人均有约束力；现被告的项目经理在合同履行期间为催要工程款而向原告的工作人员赠送钱财等物的行为已违反了《廉政建设协议书》的约定，原告据此要求被告按照约定支付罚款，并无不当，可予准许。
裁判观点二：合同中出现的罚款条款，本质上是违约责任的表述方式，应视为违约金条款。案例：【（2014）白山民二终字第265号】通化誉圣房地产开发有限公司与吉林省腾达电力设备有限公司建设工程合同纠纷
吉林省白山市中级人民法院认为，对于誉圣公司主张根据补充协议约定，腾达公司应承担的38万元是罚款的问题，因罚款是国家有权机关追究责任人法律责任的一种手段，主要由行政机关行使，人民法院在某些情况下也可以行使。民事主体不享有罚款的权力。腾达公司与誉圣公司在补充协议中约定的罚款条款，根据《合同法》第125条第一款的规定“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”该协议中出现的罚款条款应视为违约金条款。
小 结
民法调整的是平等民事主体之间的法律关系，若发包人和承包人在建设工程合同中约定当施工方出现延误工期、未达到约定质量等情形时需承担一定数额的“罚款”，那么该约定应视为双方合同项下的权利义务，即罚款条款系平等民事主体间的意思自治，而不属于行政处罚的范畴，故对于该罚款条款的效力，应当按照我国《民法典》中有关合同效力以及违约责任的规定处理。
二、罚款条款的适用处理建设工程合同中的“罚款”与行政处罚之“罚款”性质迥异，前者为平等主体关于违约责任承担方式的约定。在司法实践中，若一方基于罚款条款主张另一方按照条款约定支付违约金时，能否得到法院支持呢？对于这个问题，要区分看待。
（一）在合同有效的情形下，一方违约，另一方当事人基于合同约定的罚款条款向对方主张违约金时，可以得到法院的支持。但法院还会考虑是否存在免除、调整罚款的事由，从而对违约金数额进行调整。法院调整违约金时往往会以实际损失为基础，根据合同的履行情况、双方过错程度以及公平原则和诚实信用原则等进行衡量。案例一：【（2015）赣民一终字第250号】江西中联建设集团有限公司与赣南师范学院建设工程施工合同纠纷
江西省高级人民法院认为，中联公司如要承担该罚款，则须满足三要件。一是双方合同约定了罚款条款；二是中联公司存在逾期完工事实；三是不存在免除、调整罚款条款的事由。首先，从双方最初约定来看，《建设工程施工合同》中就逾期完工罚款约定：“每延迟一天，罚合同价款的0.2%，不设限额”。其次，从双方往来函件看，2009年7月7日中联公司最后确认，前一天赣南师院回复函的书面承诺中亦载明：“每延迟一天，罚合同价款的0.2%，不设限额”，中联公司同时还承诺，已延误的工期按合同价的1.6%罚款。再次，竣工日期约定为2008年2月15日，但涉案工程于2009年8月27日才完成初验，中联公司已构成逾期完工。因此，如不考虑其他因素，中联公司应承担的罚款为：合同价×总逾期天数×0.2%＋合同价×1.6%。但原审法院根据公平原则和合同法关于调整合同违约金的有关规定，将罚款数额调整为：合同价×130天（赣南师院诉请的天数）×0.2%。对此，本院认为，原审判决考虑到了在涉案工程施工过程中，赣南师院多次要求增加工程量、变更工程方案，施工过程中出现的土方侧滑等事件客观上给中联公司带来了更大的施工难度，所造成的工期延误不全是中联公司的过错，故此原审法院调整违约金并无不当，应予维持。案例二：【(2020)粤03民终14652号】深圳润华装饰设计工程有限公司、行动派健身管理（深圳）有限公司装饰装修合同纠纷
关于行动派公司主张润华公司支付罚款560000元，《装饰工程施工合同》约定未按时完工按每日5000元支付罚款，一审法院认为，双方约定的罚款条款实为违约金条款，根据行动派公司主张的金额核算达合同总价的55%，根据日罚款核算超过年利率180%，也即行动派公司与润华公司约定了较高的违约金条款。根据《合同法》第113条第一款规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合规定，给对方造成损失的，损失赔偿应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”第114条规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”，《最高人民法院〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第29条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的30%的，一般可以认定为《合同法》第114条第二款规定的'过分高于造成的损失’。”由于行动派公司未能充分举证证明其损失，润华公司亦主张约定的违约金过高，因此，一审法院根据工程约定完工天数、实际完工程度、逾期时间、行动派公司店面租金、预期利润及润华公司交纳的25000元的装修保证等因素，酌情确定润华公司按合同总价的20%支付行动派公司违约金即202000元（1010000元×20%）。深圳市中级人民法院认为，一审法院根据本案的具体情形，酌情确定润华公司按合同总价的20%支付行动派公司违约金202000元，确认适当，予以维持。
（二）在合同无效的情形下，若当事人主张适用罚款条款要求对方进行赔偿，则法院往往会不予支持。原因是罚款条款不属于结算条款，故罚款条款应同属无效。但若因一方当事人的原因造成另一方损失的，法院则会根据损失的大小，参照合同约定，并结合双方当事人的过错程度，确定赔偿金额。案例一：【（2017）鲁民终210号】济南建工总承包集团有限公司与德州瑞华房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷
关于施工罚款及工人上访款是否应当在工程款中扣除的问题，山东省高级人民法院认为：本案双方签订的合同无效，罚款条款亦无效，因此罚款不应从工程款中扣除。对瑞华公司的该项上诉主张不予支持。案例二：【（2017）粤07民终1858号】恩平市澳能房地产开发有限公司与恩平市第一建筑工程有限公司建设工程施工合同纠纷
广东省江门市中级人民法院认为，本案所涉的各建设工程施工合同均无效，对合同当事人没有法律约束力，《合同法》第98条规定：“合同权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力”，由于双方在无效合同中对违约所作出的罚款的约定不属于该法条规定的“结算和清理”的范围，且买受人违约金也不属于因建设工程合同无效所造成的直接经济损失。因此，对恩平澳能公司要求恩平一建公司、张帮富支付赔偿买受人违约金411637.08元的诉讼请求不予支持。案例三：【（2018）鄂民终300号】湖北金瑞建筑工程有限公司与昌湖北置业有限公司建设工程施工合同纠纷
关于一审驳回和昌公司反诉请求是否恰当的问题，即金瑞公司是否应当赔偿因拖延移交相关施工资格和竣工备案证给和昌公司造成的120万元损失。湖北省高级人民法院认为，和昌公司提出本案反诉的理由主要在于认为金瑞公司存在拖延工期110余天，根据《建设工程施工补充协议》第三条“工期奖励与惩罚措施”的约定，作为承包方的金瑞公司应承担违约金（罚款）120万元。因为前述《建设工程施工补充协议》系无效协议，那么，诉争双方关于违约金（罚款）的约定亦为无效，和昌公司提出的反诉请求，得不到法院支持；一审法院还结合本案的另外一个事实，即和昌公司主张赔偿是基于金瑞公司延迟交付房屋备案资料，导致和昌公司不能按照房屋销售合同的约定办理产权登记、对房屋购买人构成违约而赔偿120万元。对此，一审法院认为和昌公司仅凭两份《商品房预售合同》并不能证明其损失存在而驳回和昌公司的赔偿请求的处理意见，也并无不当，本院予以维持；和昌公司上诉提出的赔偿请求，没有法律依据和事实依据，本院不予支持。案例四：【（2017）最高法民申394号】中铁十局集团第二工程有限公司与华通路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷
关于原审判决对罚款的事实认定和判令双方按比例承担是否正确，最高人民法院认为：华通公司与中铁二公司签订的《经营承包合同》因违反《招标投标法》的强制性规定而无效，故合同中有关罚款承担的约定条款亦无效。《经营承包合同》中双方关于罚款的约定不属于结算和清算条款，华通公司认为应适用《合同法》第98条“合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清算条款的效力”的理由不能成立。罚款的性质应认定为发包方对施工方主张的违约金，人民法院有权依据实际情况对违约金予以调整。原审判决考虑到华通公司与中铁二公司双方对《经营承包合同》无效均存在一定过错，确定该笔罚款按照各自的过错分担，确定的分担比例及数额并无不当。案例五：【(2020)粤04民终3101号】广东川航建设有限公司等与湖南长大建设集团股份有限公司建设工程合同纠纷
广东省珠海市中级人民法院认为，关于长大公司停工歇业的损失及各方责任，如一审法院所分析，长大公司与川航公司签订的《内部承包协议》，系长大公司将涉案工程肢解以分包名义转给川航公司及其关联公司施工，违反法律强制性规定，属无效协议，该协议第13.4条亦不属于双方的结算条款，因此该约定属于无效约定，长大公司主张适用该约定要求川航公司赔偿因行政主管部门处罚所造成的损失，缺乏法律依据，不应予以支持。但是，行政主管部门对长大公司的行政处罚确实对长大公司生产经营造成一定的影响，故本院根据长大公司提供的相关证据对其主张的损失认定如下……因此长大公司主张停工损失符合客观事实，合同约定每天一万元合理，本院参照该合同约定认定长大公司的停工损失为86万元。关于长大公司和川航公司对损失承担责任的比例，本院认为，长大公司中标涉案工程后，将工程以肢解分包的方式转包给川航公司，违反法律强制性规定，长大公司按合同约定扣取2％的管理费，却未履行管理责任，如珠海保税区管理委员会的调查报告所认定，长大公司应对该安全事故的发生承担主要责任，川航公司作为实际施工单位应承担次要责任。事故发生后，长大公司作为涉案工程的承包方，也未积极采取措施整改并妥善处理，项目停工其亦存在一定的责任，故本院酌定上述损失846万元(760+86)， 由长大公司承担60%，川航公司承担40%。
三、总 结
在司法实践中，根据我国《民法典》第142条第一款规定：“有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义”及第585条第一款规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”，建设工程中的罚款条款可以认定为违约金条款。
违约金条款的效力和适用则按照有关合同效力以及违约责任的规定进行处理。一方当事人要求另一方当事人承担违约责任，应当举证证明违约事实、合同依据、违约金的计算方法等事项，违约方当事人亦可根据我国《民法典》第585条第二款规定请求人民法院适当减少违约金。该条规定：约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。
广信君达建设工程法律专业部简介
广信君达建设工程法律专业部（简称“建工部”）秉承“效率、信任、责任”的核心理念，坚持团队化、专业化、品牌化发展，致力于为客户提供优质、高效、全方位、全流程的建设工程领域专业法律服务。
建工部可提供的法律服务范围包括建设工程总承包、建设工程、城市更新、PPP工程、建设工程招投标、不动产金融、涉外工程以及水运、船舶、海洋工程等业务的诉讼和非诉讼法律服务。
目前，部门共有专业律师30余名，专家顾问20余名，其中具有法官履历的律师10名，商事仲裁员20名，知名高校法学院院长、副院长、教授、副教授、博士及建筑师、结构工程师、质量监督工程师、建造师、造价师、监理工程师、检测工程师等双证复合型人才多名。建工部律师精诚团结，注重紧密合作，善于运用业务研讨、理论研究、专家论证、模拟法庭等多种方式，切实有效地处理建设工程领域重大疑难法律实务问题，维护客户合法权益。
供稿 | 广信君达建设工程法律专业部
（作者：黎国贵律师团队）
